II SA/Sz 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. A. K. w dniu [...] r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz dwóch córek – I. i A. K. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez A. K. Wypełniając wniosek, na urzędowym formularzu stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), A. K. podała, iż córka I. K. jest absolwentką Zespołu Szkół Morskich , zaś córka A.K. uczęszcza do Zespołu Szkół [...] Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, iż w roku kalendarzowym [...] nie uzyskała żadnych dochodów, natomiast jej córka I. K., zamieszkująca razem z rodziną, w [...] r. osiągnęła dochód w kwocie [...] zł, który w przeliczeniu na 4 członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym (A. K., mąż R. K. oraz dwie córki A. i I. K.), wyniósł [...] zł w miesiącu na 1 osobę. Do przedmiotowego wniosku A. K. dołączyła: 1) zaświadczenie wydane w dniu [...] r. przez Zespół Szkół [...] o tym, że A. K. była uczniem technikum zawodowego w roku szkolnym [...] i otrzymała promocję do następnej klasy, 2) zaświadczenie z dnia [...] r. wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego , o tym, że A. K. nie figuruje w ewidencji podatników zarejestrowanych w tym urzędzie, 3) zaświadczenie z dnia [...] r. wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu uzyskanego w [...] r. przez I. K. w kwocie [...] zł, 4) zaświadczenie z dnia [...] r. wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego o tym, że nie wpłynęło do organu podatkowego zeznanie roczne R. K. o wysokości dochodu uzyskanego w [...] r., podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 5) odpisy skrócone aktów urodzenia A. i I. K, 6) kserokopie dowodu osobistego wnioskodawczyni. Pismem z dnia [...] r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przez dostarczenie zaświadczenia ze szkoły o kontynuacji nauki przez I. k., w roku szkolnym [...]. W wezwaniu organ zakreślając 14 dniowy termin do przedłożenia żądanego dokumentu, zawarł rygor pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W dniu [...] r. organ ten przedłużył termin załatwienia sprawy i ponownie skierował wezwanie do przedłożenia brakującego dokumentu z pouczeniem, iż niewykonanie wezwania w zakreślonym przez organ terminie, spowoduje wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku na rzecz córki I. K.. Niniejsze pismo zostało zaadresowane do A. K.. Oba pisma doręczone zostały w dniu [...] r. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał Al. K. zasiłek rodzinny na okres od [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia przez A. K. roku szkolnego w kwocie [...] zł. Z kolei decyzją z dnia [...] r. znak:[...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej , działając w trybie art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz I. K. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje wnioskodawcy do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia. Warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz I. K. było przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego kontynuację nauki przez dwudziestoletnią I. K., czego wnioskodawczyni nie uczyniła, pomimo dwukrotnego wezwania organu w dniach [...] r. A. K. odwołała się od powyższej decyzji uznając decyzję za krzywdzącą i niesłuszną. W treści odwołania wskazała, iż we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego, poinformowała urząd, iż córka I. K. jest tegoroczną absolwentką, co oznacza, iż żądanego przez organ zaświadczenia ze szkoły o kontynuacji nauki przez córkę, wnioskodawczyni nie mogła przedstawić. Powołując się na datę złożenia wniosku oraz przepisy art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminów załatwiania przez organ sprawy, A. K. uznała, iż organ pozostając w zwłoce, spowodował niekorzystne dla wnioskodawczyni konsekwencje w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , rozpoznając odwołanie A. K., decyzją z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 60 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), § 1 pkt 16 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do wydania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej decyzji odmawiającej przyznania A. K. prawa do zasiłku na rzecz I. K.. W ocenie Kolegium fakt, iż pomimo dwukrotnego wezwania do przedłożenia przez wnioskodawczynię zaświadczenia ze szkoły potwierdzającego kontynuację nauki przez córkę I. K., A. K. nie przedłożyła żądanego dokumentu, powinien skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, nie zaś wydaniem decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku. Uznając zatem, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa procesowego, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja powyższa została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżąca zarzuciła naruszenie "przepisów postępowania i nieważność postępowania". Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji A. K. podniosła, iż skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie był bezstronny w jej sprawie, gdyż te same osoby podejmowały również rozstrzygnięcia w pozostałych sprawach, zarejestrowanych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II SA/Sz 1296/04 i sygn. akt I SA/Sz 507/06. Ponadto powołując się na przepis art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego A. K. zakwestionowała sposób złożenia przez członków Kolegium orzekających w składzie podpisów pod zaskarżoną decyzją, w postaci "parafy". Jako trzeci zarzut A. K. podniosła rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania, po upływie miesięcznego terminu, które to uchybienie zdaniem skarżącej winno skutkować niedopuszczalnością odwołania. W ocenie skarżącej Kolegium podjęło błędne rozstrzygnięcie działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzając postępowania w sprawie, gdyż winno umorzyć postępowanie odwoławcze. W konkluzji skargi A. K. stwierdziła, że zaskarżona decyzja zawiera również błędne pouczenie co do prawa wniesienia skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i naliczenie odsetek ustawowych od niewypłaconego [...] r. świadczenia. Ponadto poniosła, że organ odwoławczy powołał się na pismo z dnia [...] r., jednocześnie nie wykazał dowodu z którego wynika otrzymanie pisma przez skarżącą, a nie jest ona w posiadaniu tego pisma, lecz pisma z [...] r. Wezwanie do uzupełnienia braków z dnia [...] r. wysłane zostało nie do niej lecz do jej córki A. K., bezspornie więc skarżąca nie mogła sprostać wezwaniu. Zdaniem skarżącej korespondencja z organem ( zażalenie strony i odpowiedź organu ) spowodować winna wstrzymanie wydawania rozstrzygnięcia w sprawie. Do pisma strona załączyła pisma organu I instancji z dnia [...] r. i z dnia [...] r. ( prostujące omyłkę organu ) oraz własne pisma z dnia [...] r. i [...] r. ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 z późn.zm. ) w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności do trybu postępowania w sprawie przyznawania świadczeń rodzinnych mają więc zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisy wykonawcze do tej ustawy, a dopiero w kwestiach w nich nieuregulowanych, należy stosować Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz.U. Nr 105, poz.881 z późn.zm. ) w przypadku : - złożenia wadliwie wypełnionego wniosku podmiot realizujący wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia rodzinne do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, a niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia ( ust.2 ), - gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów ( ust.3 ). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją określoną w § 12 ust.3 wymienionego powyżej rozporządzenia. Skarżąca A. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz córki I. K. (ur.[...] r.) i pismem z dnia [...] r. numer [...] wezwana została przez organ I instancji do dostarczenia zaświadczenia ze szkoły I. K. o kontynuacji nauki, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to A. K. odebrała [...] r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Pismem z dnia [...] r., mylnie skierowanym do A. K. – córki wnioskodawczyni, organ przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...]r. i ponownie wezwał do przedłożenia brakującego dokumentu, tym razem pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Powyższe pismo zostało doręczone również dnia [...] r. i choć mylnie zaadresowane, dotarło do rąk A. k., bowiem już w dniu [...] r. w piśmie skierowanym do organu wytknęła mylne oznaczenie imion, a następnie, wykorzystując powyższy błąd, wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Decyzja odmawiająca A. K. przyznania zasiłku rodzinnego na I. K. została wydana w dniu [...] r., a więc po bezskutecznym upływie terminu do przedłożenia wymaganego dokumentu. Skoro z przepisu § 12 ust.3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne wynika, że organ realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek złożony bez wymaganych dokumentów, oznacza to, że wniosek taki wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczenia. Skutkiem wszczęcia postępowania jest między innymi to, że wniesionego wniosku nie można pozostawić bez rozpoznania, a jedynie zgodnie z art.104 Kpa, sprawę należy załatwić przez wydanie decyzji. W świetle powyższego postępowanie organu I instancji rozstrzygające sprawę co do istoty było prawidłowe, natomiast organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze – naruszając przepisy postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( zawarte w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. ) błędnie uznał, iż zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji, gdyż należało wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego pozostawić bez rozpoznania, nie zaś odmówić przyznania zasiłku. Powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego też, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien zastosować się do wskazówek Sądu i rozpoznać merytorycznie sprawę przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz I. K. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty A. K. dotyczące nieważności postępowania. Wielość spraw strony załatwianych przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnych nie powoduje sama z siebie braku bezstronności po stronie danego składu orzekającego i nie stanowi podstawy do wyłączenia takiego składu z rozstrzygania kolejnej sprawy. Sąd nie dopatrzył się także nieprawidłowości w podpisach składu orzekającego pod zaskarżoną decyzją. Natomiast przewlekłość postępowania administracyjnego, jakkolwiek naganna, nie czyni rozstrzygnięcia nieważnym. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z 2006r. Nr 3, poz. 15) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów administracyjnych (ostatecznych decyzji, postanowień) polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd – stosownie do wskazań art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność (w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa). W przeciwnym przypadku sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy). Sądy administracyjne nie orzekają natomiast o przyznaniu uprawnień lub nałożeniu obowiązków. W tej sytuacji Sąd nie mógł orzec w kwestii żądanych przez stronę odsetek ustawowych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.