II SA/Sz 274/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania dodatku specjalnego za pracę w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Komendant Portu Wojennego działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 w związku z § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr141, poz. 1497 z późn. zm.) przyznał kpt. W. C., pełniącemu zawodową służbę wojskową w KPW, zajmującemu stanowisko służbowe kierownika ambulatorium z izbą chorych, dodatek za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych według mnożnika kwoty bazowej 0,08 tj. w kwocie [...]zł. miesięcznie od [...] r. na czas zajmowania tego stanowiska, nie dłużej niż do [...]r. Powyższa decyzja została doręczona stronie [...]r. i stała się ostateczną wobec nie wniesienia od niej odwołania. Komendant Portu Wojennego decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 104 §1 i art. 108 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 80 ust. 5 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 2 pkt 25 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570), § 20 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych – wstrzymał do dnia [...]r. kpt. W. C., zajmującemu stanowisko służbowe kierownika ambulatorium z izbą chorych dodatek specjalny za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych przyznany decyzją Komendanta Portu Wojennego Nr [...]z dnia [...]r. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem wstrzymania przedmiotowego dodatku specjalnego do uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego było ustalenie, że na stanowisku służbowym zajmowanym przez kpt. W. C. nie było przeprowadzonych badań przez odpowiednie laboratoria, zatem nie ustalono, że występują czynniki szkodliwe tj. bezpośredni kontakt lub styczność z materiałem zakaźnym lub chorymi zakaźnie ludźmi lub zwierzętami. Organ wyraził zatem pogląd, że w jego ocenie na stanowisku zajmowanym przez kpt. W. C. nie występuje styczność –w rozumieniu art. 2 pkt 25 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi- ze źródłem zakażenia, zagrażająca przeniesieniem na wyżej wymienionego czynników chorobotwórczych, dlatego w myśl art. 80 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należało wstrzymać przedmiotowy dodatek. W. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji uznając ją za bezzasadną i niezgodną z prawem. Powołując się na wskazaną w decyzji ustawę z 5 grudnia 2008 r. podniósł między innymi, że wszystkie osoby pracujące w służbie zdrowia są zawodowo narażone na chorobę zakaźną np. grypę wirusowe zapalenie wątroby typu A, B, C, zakażenia i zatrucia pokarmowe. Wskazał przy tym, że w Komendzie Portu Wojennego na terenie Izby Chorych wydzielone są pomieszczenia do izolacji i leczenia chorych zakaźnie żołnierzy ( izolator zakaźny). Dowódca Jednostki Wojskowej decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając jako organ wojskowy II instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił stan prawny dotyczący sprawy, po czym stwierdził, że organ I instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Nie udokumentował bowiem czasu pracy kpt. W. C. w sposób pozwalający ustalić, czy odwołujący pełnił służbę przez co najmniej połowę obowiązującego czasu służby warunkach uznawanych przez siebie za szkodliwe, a zatem czy została spełniona przesłanka określona § 20 ust.1 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym przesłanką do otrzymania dodatku za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych jest pełnienie służby w tych warunkach przez co najmniej połowę obowiązującego czasu służby. Zdaniem organu II instancji, Dowódca Portu Wojennego nie udokumentował także poprawy warunków służby odwołującego w sposób wymagany w § 20 ust. 5 rozporządzenia, to znaczy poparty badaniami środowiskowymi lub po wyeliminowaniu czynnika szkodliwego. Nadto organ wskazał na rozbieżność pomiędzy ustaleniami decyzji organu I instancji, a ustaleniami wskazanymi w piśmie tego organu z [...]r. przekazującym odwołanie na okoliczność występowania na stanowisku zajmowanym przez stronę styczności ze źródłem zakażenia. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy zalecił organowi I instancji w szczególności wzięcie pod uwagę okoliczności czy żołnierz pełni służbę w warunkach uznawanych za szkodliwe przez co najmniej połowę obowiązującego czasu służby oraz przeprowadzenie badania środowiskowego warunków służby żołnierza. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Portu Wojennego na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80 ust. 5 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141,poz.892 ze zm.), § 20 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy – wstrzymał za okres [...]r. kpt. Rez. W. C., który przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej zajmowała stanowisko służbowe kierownika ambulatorium z izbą chorych, dodatek specjalny za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych przyznany decyzją Komendanta Portu Wojennego Nr [...]z dnia [...]r. oraz decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji, mając na uwadze zalecenia organu II instancji zwrócił się do Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej, który pismem z dnia [...]r. stwierdził brak możliwości wykonania badań środowiskowych warunków pracy i służby w Ambulatorium z Izbą Chorych KPW. W tej sytuacji Komendant dokonał na podstawie dokumentacji Ambulatorium z Izbą Chorych KPW czasu pracy kpt W. C. w pierwszym kwartale [...]r. i stwierdził, że miał on bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie: w [...]r. – [...]% czasu służby, w [...]r. – [...]% czasu służby, a w [...]r. – [...]% tego czasu. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że kpt. W. C. nie pełnił służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia, to jest w bezpośrednim kontakcie lub styczności z materiałem zakaźnym lub chorymi zakaźnie ludźmi co najmniej przez połowę czasu służby, nie zachodzi więc warunek sine qua non przyznania dodatku specjalnego za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych określony w § 20 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności organ kierował się, jak to wynika z końcowej treści uzasadnienia decyzji, celem zabezpieczenia Skarbu Państwa "przed ciężkimi stratami polegającymi na wypłacie nienależnego dodatku do uposażenia zasadniczego" W. C. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie zasady lex retro non agit, co stanowi, jego zdaniem, niekompetencję i niekonsekwencję w wydawaniu decyzji obejmujących różne okresy w tej samej sprawie. Podniósł ponadto, że organ błędnie ustalił datę jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na [...]r. gdyż był to dzień [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] działając jako organ wojskowy II instancji na podstawie art. 127§ 2, art. 138 § 21 pkt 1 kpa, art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669), art. 80 ust.5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) § 20 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że kpt. rez. W. C. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku kierownika Ambulatorium z Izbą Chorych w KPW do dnia [...]r., kiedy to został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Organ ten wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, sprawy wszczęte i nie zakończone decyzja ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, poczym zacytował wszystkie przepisy powołane w podstawie prawnej swojej decyzji. Dowódca JW stwierdził następnie, że organ I instancji rozpatrując sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób należyty i udokumentował czas pracy kpt. rez. W. C. w sposób pozwalający ustalić, że nie pełnił on służby w okresie [...]. przez co najmniej połowę obowiązującego czasu służby w warunkach uznawanych przez siebie za szkodliwe. W dalszej części omawianego uzasadnienia następuje powtórzenie ustaleń organu I instancji co do wskazanego wyżej czasu pracy strony. W konkluzji organ odwoławczy doszedł do wniosku, że odwołujący się nie spełnił określonego w § 20 ust. 1 rozporządzenia wymogu służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych przez co najmniej połowę obowiązującego czasu służby, stanowiącego przesłankę uprawniającą do otrzymania spornego dodatku do uposażenia. Co do zarzutu błędu w ustaleniu daty zwolnienia strony z zawodowej służby wojskowej, organ II instancji wyjaśnił, że organ I postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej błąd ten sprostował. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W. C. domagając się jej uchylenia. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie kwestionuje wstrzymania dodatku specjalnego za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia od [...]r. natomiast wstrzymanie tego dodatku za okres [...]r. uważa za naruszające zasadę lex retro non agit, ponieważ dodatek ten był przyznany i został wypłacony na podstawie prawomocnej decyzji, a zatem wstrzymanie dodatku wstecz jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna, bowiem akt ten w istotny sposób narusza prawo. Na wstępie należy zauważyć, że stosunek służbowy żołnierzy zawodowych jest stosunkiem administracyjno-prawnym, a zatem wszystkie kwestie z nim związane regulowane są przez normy administracyjnego prawa materialnego i procesowego. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie posiadają ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), w której zawarte są między innymi przepisy prawa materialnego i procesowego dotyczące stosunku służbowego żołnierzy zawodowych oraz akty wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy. Z art. 8 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, że stosunki służbowe żołnierzy zawodowych poddane zostały reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem przepisy tej ustawy powinny być również stosowane przez właściwe organy orzekające w przedmiotowej sprawie w zakresie w niej nie uregulowanym. Powyższa uwaga jest w niniejszej sprawie niezbędna ze względu na dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy orzekające obu instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi powołany w niej art. 80 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym organ, który przyznał dodatek do uposażenia w przypadku niewykonywania zadań uzasadniających wypłacanie dodatku, może zawiesić, obniżyć albo wstrzymać jego wypłacanie, w formie decyzji. Tak też postąpił organ I instancji, wydając w dniu [...]r. decyzję (uchyloną następnie przez organ odwoławczy) w przedmiocie wstrzymania W. C. dodatku specjalnego za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych przyznanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. W sytuacji, gdy w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi brak jest zawiadomienia kierowanego do strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i określenia przedmiotu tego postępowania, co stanowi naruszenie art. 64 § 4 kpa, to w oparciu o podstawę prawną i treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...]r. należy wnosić, że postępowanie to zostało z urzędu wszczęte i było prowadzone w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku do uposażenia przyznanego decyzją administracyjną żołnierzowi zawodowemu. Wobec tego postępowanie to, nie mogło przerodzić się w postępowanie weryfikujące prawidłowość decyzji przyznającej żołnierzowi dodatek do uposażenia, to jest decyzji z dnia [...]r. bowiem decyzja ta w momencie wydania decyzji z dnia [...]r. była decyzją ostateczną, a więc funkcjonowała w obrocie prawnym korzystając z ochrony, jaką daje decyzji ostatecznej przewidziana w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych. W myśl tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że wszelkie odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnej muszą być stosowane ściśle i niedopuszczalne jest wykraczanie poza zakres przedmiotowy przepisów stanowiących wyjątki od tej zasady. Przepis art. 80 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie jest szczególnym przypadkiem ustawowym - w rozumieniu art. 16 § 1 kpa - przewidującym nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, choć stanowi w pewnym sensie wyjątek zezwalający na ingerencję w decyzję ostateczną, ale tylko w ograniczonym zakresie dotyczącym jej wykonania i tylko wywołującym skutek na przyszłość. Zgodnie z literalnym brzmieniem, wskazany przepis art. 80 ust. 5 zezwala na wydanie decyzji wyłącznie zawieszającej, wstrzymującej lub obniżającej kwotę przyznanego dodatku w razie niewykonywania przez żołnierza w służbie zawodowej zadań uzasadniających przyznanie tego dodatku, a zatem decyzji wywołującej skutek na przyszłość (ex nunc), a nie odnoszącej skutku wstecznego (ex tunc). Tymczasem postępowanie organu I instancji, zaakceptowane przez organ odwoławczy zostało przeprowadzone w kierunku zmierzającym do podważenia zasadności przyznania skarżącemu dodatku specjalnego wymienionego w decyzji ostatecznej z dnia [...]r. i zakończyło się zniweczeniem skutku tej decyzji, skoro nastąpiło wstrzymanie tego dodatku do uposażenia z mocą ex tunc, co sygnalizował skarżący już w odwołaniu, wskazując na wydanie przez organ I instancji decyzji pozbawiającej go tego elementu uposażenia z mocą wsteczną. Organ odwoławczy całkowicie uchylił się od rozpatrzenia odwołania w kontekście zarzutu strony, czym naruszył art. 7 i art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 16 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wiązało się z naruszeniem art. 80 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten bowiem nie zezwala na tak głęboką ingerencję w decyzję ostateczną przyznającą dodatek specjalny do uposażenia żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową, jakiej dokonały organy obu instancji. W tym stanie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 wskazanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.