II SA/Sz 276/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 w zw. z art. 217 kpa, - art. 4 ust. 1 i 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.); - § 11 pkt 4 i § 77 pkt 1 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. uchwalonego uchwałą Nr XIX/131/2008 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim w dniu 31 stycznia 2008r.(Dz. Urz. Woj. Z. Nr 37, poz. 786); - art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.); po rozpatrzeniu zażalenia Spółki L. P., od postanowienia Burmistrza D. z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającego wydania zaświadczenia: że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na nieruchomości położonej w D. przy ulicy P., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], nie jest sprzeczne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu ustalonym [...] uchwałą Nr XIX/131/2008 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 31 stycznia 2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że Burmistrz D. odnosząc się do wniosku strony domagającej się wydania na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 kpa, zaświadczenia o zgodności planowanego utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowanej inwestycji, postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 219 kpa, odmówił wydania zaświadczenia. Uzasadniając orzeczenie organ stwierdził, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XIX/131/2008 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 31 stycznia 2008 r. teren obejmujący między innymi działkę nr [...] w obrębie [...], oznaczony na rysunku planu symbolem [...] przeznaczony jest pod zabudowę kubaturową w obowiązujących liniach zabudowy określonych na rysunku miejscowego planu, tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (budynek o wysokości trzech kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze) i zabudowę usługową (§ 77.1 planu). Tym samym planowane przez stronę utwardzenie terenu pod miejsca parkingowe od frontu działki ul. P., nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. Od powyższego postanowienia strona wniosła zażalenie zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 217 oraz art. 124 kpa, a także art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ograniczenie generalnej zasady wolności zagospodarowania terenu sformułowanej w art. 6 ust.2 pkt 1 powołanej ustawy. W ocenie strony organ I instancji wykroczył poza przedmiot żądania określonego we wniosku i dokonał oceny legalności znajdującej się na działce nr [...] zabudowy, z przekroczeniem granic kompetencji przysługujących mu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Ponadto organ I instancji nie podał podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie podważają one ustaleń organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii niezgodności zamierzenia wnioskodawcy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując jednocześnie, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego zaświadczenie wydane na podstawie art. 217 kpa będące urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Jest wyłącznie przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji. Jeśli więc w dyspozycji organu pozostają dane, które wystarczają do ustalenia treści zaświadczenia, a nie narusza to interesów państwa i obywateli, wówczas organ jest zobowiązany do wydania zaświadczenia. W przeciwnym razie zobowiązany jest odmówić jego wydania. Organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia, gdy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykaże interesu prawnego, wniosek skierowano do organu niewłaściwego, albo gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 kpa, a contrario), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W każdej z tych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjął, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1). Miejscowy· plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8, aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nadała aktom prawa miejscowego charakter konstytucyjnego źródła prawa (art. 87 ust. 2). Cechą aktów prawa miejscowego jest ich powszechne obowiązywanie, ustawodawca przypisał im taką samą moc prawną jak ustawom i rozporządzeniom. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że akt ten, od dnia wejścia w życie, jest adresowany do wszystkich mieszkańców oraz bezpośrednio rozstrzyga o prawach i obowiązkach. Zapisy planu miejscowego, pomimo tego, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu, rada w sposób władczy wprowadza określone warunki i parametry zabudowy dla danego obszaru i wszelka zabudowa musi być z tym planem zgodna. W takim ujęciu miejscowy plan jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy. Do czasu kiedy nie zostanie zmieniony lub uchylony, wiąże zarówno właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na jego obszarze, jak i organy państwa. Dla obszaru, w którym położona jest działka nr [...] obręb [...] obowiązują ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta D. Treść planu upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego części tekstowej i graficznej. W rozpoznawanej sprawie zapisy planu wyłączają możliwość wydania przez organ zaświadczenia potwierdzającego zgodność z miejscowym planem dokonanego już utwardzenia powierzchni gruntu pod miejsca parkingowe od frontu działki nr [...], tj. od ul P. Ustalenia obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego stanowią podstawę prawną wydania decyzji administracyjnych, zwłaszcza decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę wydawanych w myśl przepisów Prawa budowlanego. Taką decyzję wydał w dniu [...] r. Starosta D. (zmienioną następnie decyzją z dnia [...] r.), zatwierdzając projekt budowlany budynku mieszkalno-usługowego i pawilonu handlowego wraz z parkingami, infrastrukturą i masztem reklamowym na działce nr [...] w D. Ustalona tymi decyzjami lokalizacja budynku mieszkalno-usługowego zgodna jest z określoną na rysunku planu miejscowego linią zabudowy, wytyczoną wzdłuż granicy działki [...] równoległej do ulicy P.. W związku z tym planowane przez stronę utwardzenie terenu, w miejscu gdzie posadowiony ma być budynek mieszkalno-usługowy, pod miejsca parkingowe od frontu działki ul. P.), nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez stronę potwierdziłoby pośrednio, iż ustalenia miejscowego planu dopuszczają i za zgodne z tym planem uznają, nie związane z żadnymi innymi przedsięwzięciami utwardzenie powierzchni (nawet [...]) działki. Organ I instancji uznał, iż częściowe utwardzenie działki nr [...] jest możliwe tylko jako pochodna realizacji zamierzeń inwestycyjnych zgodnych z ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem terenu, w sposób wynikający z zatwierdzonej we właściwym postępowaniu dokumentacji projektowej, obejmującej również projekt zagospodarowania działki. Obowiązek wydania zaświadczenia nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Nie można też zarzucić organowi I instancji, że prowadząc postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie w dniu [...]r. postanowienia, odniósł się do wydanych w oparciu o ustalenia obowiązującego miejscowego planu decyzji Starosty D., w których precyzyjnie, zgodnie z ustaleniami tego planu i zgodnie z przedstawionym projektem koncepcji zagospodarowania terenu, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom strony, organ pierwszej instancji wskazał konkretny przepis na poparcie swego rozstrzygnięcia, co prawda nie przywołał go w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...]r., ale uzasadniając je wskazał przepis §77 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 31 stycznia 2008r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego ,Nr 37, poz. 786. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła L. Spółka z o.o. wnosząc o jego uchylenie i rzucając naruszenie: - przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7 i 124 § 1 kpa;. - przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5) oraz art. 29 ust. 1 pkt 10) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny wskazując, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, na nieruchomości położonej w D. przy ul. P., należącej aktualnie do Spółki, przewidziana została realizacja inwestycji budowlanej, składającej się z trzech zasadniczych etapów wykonawczych. Do chwili obecnej wykonany został etap I oraz II, a w przyszłości przewidziana jest realizacja etapu III, tj. budowy obiektu mieszkaniowo-usługowego. Z uwagi na okoliczność, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z zamierzeniami poprzedniego użytkownika wieczystego nieruchomości, natomiast Spółka zaplanowała dodatkowo przeprowadzenie robót budowlanych o charakterze tymczasowym i porządkującym, polegających na utwardzeniu gruntu na działce nr [...], niezbędne stało się ustalenie, czy wykonanie przedmiotowych robót nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu uzyskania urzędowego potwierdzenia stanu prawnego wystąpiono do Burmistrza z wnioskiem o wydanie zaświadczenia wskazującego, że wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce nr [...], nie będzie sprzeczne z zapisami planu miejscowego. W ocenie strony skarżącej stan faktyczny sprawy i treść rozstrzygnięcia organów obu instancji uzasadnia sformułowanie następujących zarzutów formalnych: - w postępowaniu przed organem I instancji dążono wyłącznie do uzyskania zaświadczenia dotyczącego przedmiotowych robót, potwierdzającego, że co do zasady ich wykonanie będzie możliwe jako nie pozostające w sprzeczności z planem miejscowym. Natomiast w sprawie przyjęto, że Spółka zamierza zrealizować utwardzenie terenu pod miejsca parkingowe. Ingerencja organu w treść złożonego wniosku jest działaniem bezprawnym i nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. W ocenie strony skarżącej wskazuje to na nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec nieprawidłowego, bo synonimicznego stosowania przez organ takich pojęć jak "utwardzenie powierzchni gruntu" i "miejsca parkingowe", należy wskazać, że są to odrębne kategorie terminologiczne, co wynika art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Wskazane przepisy przewidują bowiem odrębne reżimy prawne dla tych odmiennych kategorii obiektów. Ustawodawca zakwalifikował utwardzenie terenu jako roboty budowlane, natomiast miejsca postojowe zaliczone zostały do kategorii budów. Wobec ustawowego wyodrębnienia tych pojęć, nieprawidłowe ich stosowanie narusza nie tylko przepisy prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ale godzi w zasadę praworządności, określoną w art. 6 kpa. Poza tym strona skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 124 § 1 kpa, albowiem zawierają błędną podstawę prawną, co jest konsekwencją oparcia się na błędnych ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwej wykładni art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Abstrahując od zarzutów przyjęcia błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie, nie jest zasadna ocena organu odwoławczego prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, iż nie uchybił obowiązkowi z art. 124 § 1 kpa, polegającemu na wskazaniu prawidłowej podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie uzupełnił przepisów przyjętych za podstawę prawną postanowienia o § 11 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana niekonsekwencja argumentacji potwierdza słuszność zarzutu Spółki sformułowanego już wcześniej, tj. w zażaleniu że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 124 § 1 kpa, co do obowiązku powołania podstaw prawnych swego rozstrzygnięcia. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, iż nieuprawnionym jest twierdzenie, jakoby przepisy § 77 pkt 1 i 3 lub § 11 pkt 4 miejscowego planu wskazywały na sprzeczność utwardzenia powierzchni gruntu z zapisami planu. Jeżeli natomiast nie istnieją przepisy, z których można wyprowadzić zakaz lub ograniczenie w wykonaniu utwardzenia gruntu, to organ II instancji nie powinien utrzymywać w mocy postanowienia Burmistrza, który w drodze uznania administracyjnego ograniczył uprawnienia Spółki wynikające z zasady wolności zagospodarowania terenu. Strona skarżąca sformułowała również zarzuty merytoryczne stwierdzając, że w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażono generalną zasadę wolności zagospodarowania terenu. Reguła ta jest szeroko interpretowana w doktrynie prawa, również w odniesieniu do "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Każde ograniczenie prawa własności winno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu takiego ograniczenia należy dokonywać wykładni na korzyść zasady" (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 2004; Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, 2005, str. 56). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyraził go Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.05.1999 r., IV SA 864/97, zachowującym aktualność również w obecnym stanie prawnym, w którym stwierdzono, iż: "Zgodnie z art. 43 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że organ, odmawiając wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, winien wykazać, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna z uwagi na to, że wyżej powołana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem ograniczającym prawo własności. Własność zaś jest prawem chronionym przez przepisy rangi konstytucyjnej i przepis art. 140 Kc.". Zdaniem strony skarżącej zapisów planu miejscowego nie można interpretować jako zezwolenia na ściśle określoną inwestycję (np. utwardzenie gruntu), ale wręcz odwrotnie, tj. jako ograniczenie prawa własności i wynikającej z tego prawa możliwości realizacji wszelkich inwestycji. W ramach obszaru objętego planem mogą być realizowane te przedsięwzięcia budowlane, które nie są wprost sprzeczne (zakazane) z obowiązującymi przepisami, w szczególności z ustaleniami tego planu. Z tych też względów, postanowienia planu będące ograniczeniem prawa własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Jeżeli dany rodzaj zabudowy nie został zabroniony na podstawie przepisów planu miejscowego, to jest on dozwolony. Pogląd ten wyrażono w orzeczeniach NSA i WSA - np. w wyroku NSA z dnia 18.10.2007 r., II OSK 1407/06 [z planu miejscowego wynikało, że funkcje inne niż rolnicza nie mogą być na tym obszarze realizowane, a mimo to NSA uznał, że realizacja wieży antenowej telefonii komórkowej nie narusza ustaleń planu]". Nie ma podstaw do twierdzenia, że telefonia komórkowa nie ma żadnego związku z działalnością usługową i produkcyjną rolnictwa, albowiem oznaczałoby to wyłączenie rolnictwa z możliwości korzystania z telefonii komórkowej. Wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, iż ustalenia planu o przeznaczeniu terenu pod urządzenia usługowo-produkcyjne rolnictwa wykluczają możliwość lokalizacji wieży stacji bazowej telefonii komórkowej. W rezultacie nie można mówić o sprzeczności tej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego". Nie zasadna jest argumentacja, która podziela rozstrzygnięcie Burmistrza co do kwestii niezgodności zamierzenia wnioskodawcy z ustaleniami planu, z tego powodu, że dla obszaru, w którym położona jest działka nr [...] obręb [...] obowiązują ustalenia zawarte w planie zapisy upoważniają jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego części tekstowej i graficznej w analizowanej sprawie wyłączają możliwość wydania przez organ I instancji zaświadczenia potwierdzającego zgodność z planem dokonanego już de facto utwardzenia powierzchni gruntu pod miejscami parkingowymi od frontu działki nr [...] - tj. od ul. Piłsudskiego. Przyjęta interpretacja pozostaje w sprzeczności z generalną zasadą wolności zagospodarowania terenu, wyrażoną w przepisach art. 6 ust. 2 pkt 1) ustawy w sposób nieuprawniony ograniczając prawo własności. W ocenie strony skarżącej to, że plan w żadnym ze swych postanowień nie odnosi się do robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu, nie oznacza, że tego rodzaju roboty są niezgodne z planem, a przez to niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia podzielono stanowisko strony, iż na obszarach, na których realizowane są inwestycje kubaturowe (mieszkaniowe albo przemysłowe) niezbędne jest choćby częściowe wykonanie utwardzenia terenu, w celu ułatwienia poruszania się po nieruchomości, potwierdzając tym samym, że na obszarze obowiązywania planu utwardzenie powierzchni gruntu jest dopuszczalne. O ile pogląd Spółki w zakresie dopuszczalności utwardzenia powierzchni gruntu na obszarze objętym planem jest zbieżny z twierdzeniem organu to całkowicie niezrozumiała jest argumentacja, odwołująca się do § 11 pkt 5 planu. Postanowienie § 11 planu miejscowego odnosi się bowiem do kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych lub garażowych, zabezpieczającej potrzeby w zakresie parkowania i postoju samochodów w ramach poszczególnych terenów i działek, a zatem kwestii niezwiązanej z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Stanowi to kolejny dowód, że rozstrzygnięcie oparto na błędnych ustaleniach faktycznych, niesłusznie przyjmując, że wnoszono o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie miejsc parkingowych, z zapisami planu, co stoi w oczywistej sprzeczności z faktycznymi intencjami inwestora. Nie trafne jest zatem twierdzenie organu II instancji, iż strona skarżąca żądała od Burmistrza potwierdzenia zgodności utwardzenia terenu pod miejsca parkingowe z ustaleniami planu. W tej sytuacji przywoływanie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, regulujących kwestie budowy parkingów, wywołuje uzasadnione przekonanie, że postanowienie oparte zostało na błędnie ustalonym stanie faktycznym, a wskazane przez organ przepisy nie mogą zostać uznane za prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdyż nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, zarówno Burmistrz jak i organ II instancji naruszyli przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu (...), poprzez ich nieprawidłową zawężającą wykładnię, ograniczając w ten sposób przysługujące inwestorowi prawa do działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że strona domagała się wydania zaświadczenia, które miało potwierdzić, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na nieruchomości położonej w D. przy ulicy P. nr [...], stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], nie jest sprzeczne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu ustalonym [...] uchwałą Nr XIX/131/2008 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 31 stycznia 2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. Tak określona treść zaświadczenia, zwłaszcza słowa "wykonanie robót budowlanych" nie wskazywała jednak, czy "wykonanie" odnosi się do robót dopiero planowanych, czy już wykonanych. W toku sprawy ustalono, że roboty te zostały już wykonane. Zatem wydane zaświadczenie miało odnieść się do sytuacji, gdy inwestor nie zgłosił właściwemu organowi zamiaru wykonywania robót budowlanych, ani też nie ubiegając się o pozwolenie na budowę wykonał przedmiotowy obiekt. Następnie wystąpił o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że to co wykonał, jest zgodne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące przepisy przewidują wydanie przez organ administracji publicznej zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych zwłaszcza ustaleniami planu miejscowego jednak przy spełnieniu ustawowych przesłanek, dla tego rodzaju czynności. Artykuł 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, z tym jednak, że w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu wynika zatem, że ustawodawca przewidział w toku procesu budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej uzależniając jednak wydanie stosownej decyzji od tego, czy działanie inwestora jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa wskazuje więc na sytuację szczególną, w której powstaje prawna podstawa do wydania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zaświadczenia o zgodności wykonanego obiektu budowlanego z zapisami planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie strona nie wskazywała, że toczy się postępowanie legalizacyjne, lecz odnosiła swój wniosek do "wykonania" robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, które zostały już wykonane. Stronie odmówiono natomiast wydania zaświadczenia, ale wskazując na inne okoliczności, a mianowicie na niezgodność wykonanych robót z zapisami planu miejscowego. Należy podkreślić, że w toku procesu budowlanego, właściwy organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Takie sformułowanie oznacza, że treść ustaleń planu badana jest na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, a tam gdzie brak planu, jego ustalenia zastępuje decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają, jakie obiekty nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz inwestor może poprzestać na ich zgłoszeniu, co nie zwalnia organu od badania ich zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Treść powołanych przepisów wskazuje, że ocena planowanej inwestycji w kwestii zgodności z ustaleniami planu ma charakter uprzedni, tzn. następuje nim zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, lub przed rozważeniem przez organ ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu. Z tym, że w ustawie przewidziany jest wyjątek o którym stanowi art. 48 Prawa budowlanego, odnoszący się do robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie strona, nie wszczęła jednak postępowania legalizacyjnego, roboty budowlane wykonała, a zatem zaświadczenie o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, o zgodności wykonanych robót mogło być wydane tylko w sytuacji określonej w powołanym przepisie. W związku z tym zarzuty strony skarżącej, że odmowa wydania zaświadczenia ogranicza jej prawo do zabudowy terenu, nie mają w sprawie uzasadnienia, ponieważ roboty budowlane zostały wykonane, a nie toczy się postępowanie legalizacyjne, w którym takie "następcze" badanie zgodności robót z zapisami planu jest dopuszczalne i stanowi przesłankę legalizacji robót budowlanych. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu w postaci odmowy wydania zaświadczenia jest prawidłowe, aczkolwiek z innym uzasadnieniem. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.