II SA/Sz 276/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. H. i T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala sprzeciw. Decyzją z 14 czerwca 2024 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. - właściciela dz. nr [...] obręb [...] do podjęcia działań zapobiegających szkodom na działce sąsiedniej o nr ew. gruntów [...] obręb [...] na skutek zmiany stanu wody na gruncie poprzez wykonanie rowu otwartego na dz. nr [...] obręb [...] (po uprzednim uzyskaniu zgody od właścicieli gruntu) od strony odpowietrznej z odcinkiem rurociągu na dz. nr [...] obręb [...] o średnicy ok. 600 mm i klapą zwrotną na wylocie do rzeki G. . Wykonanie powyższych czynności ma nastąpić w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Jak wyjaśnił organ, w toku rozstrzygania kierował się wytycznymi z zapadłej na wcześniejszym etapie postępowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ponownie rozpatrując sprawę przeanalizował całość zgromadzonych materiałów. Organ orzekając w sprawie odstąpił od nałożenia na PGW Wody Polskie obowiązku powycinania drzew z korony wału oraz wykonania specjalistycznych badań geotechnicznych i geologiczno - budowlanych, pozostając jedynie przy obowiązku wykonania rowu otwartego na terenie dz. nr [...] od strony odpowietrznej z odcinkiem rurociągu i klapą zwrotną jako urządzeń wodnych zapobiegających stagnacji wody na działce objętej postępowaniem. Wyjaśniono, że zastosowanie takich rozwiązań ma zapobiec stagnacji wody oraz umożliwienie spływu wód do koryta rzeki, co potwierdza wykonana opinia dotycząca naruszenia stosunków wodnych na terenie dz. nr [...] w obrębie [...], w mieście S.. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że realizacja inwestycji polegającej na "Odbudowie wału przeciwpowodziowego nad rzeką G. " spowodowała zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływając na grunty sąsiednie, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do zalewania działki [...] w obr. [...] dochodzi przy cofce od strony [...], stanowiącego własność Gminy S.; - art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 nie wszczyna się, jeżeli upłynęło lat 5 od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, podczas gdy Państwo H. już w 2015 r. korespondowali w przedmiotowej sprawie z ówczesnym dyrektorem ZZMiUW, - art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewypełnienie przy rozpatrywaniu sprawy wytycznych organu odwoławczego i zaniechanie zwrócenia się do biegłego o uzupełnienie opinii w zakresie ustalenia, czy budowa przystani i ewentualnie podniesienie ulicy [...] mogło doprowadzić do zmiany stosunków wodnych, a jeśli tak to jakie działania należy uznać za konieczne i wystarczające celem przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...]; - art. 8 k.p.a. przez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz przez podważenie zasady pogłębiania zaufania; - art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego pomimo wyraźnych wytycznych organu II instancji. Podnosząc zarzuty Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 7 kwietnia 2025 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, iż na wcześniejszym etapie postępowania organ odwoławczy zobowiązał Burmistrza do uzupełnienia opinii biegłego w zakresie oddziaływania inwestycji polegających na budowie przystani oraz podniesienia ul. [...] na zmianę stanu wody na gruncie ze szkodliwym oddziaływaniem na nieruchomość stron. Ponownie prowadząc postępowanie organ uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację inwestycji gminnych, nie zasięgnął jednak uzupełniającej opinii biegłego w tym zakresie poprzestając na ocenie inspektora ds. budownictwa. W ocenie Kolegium kwestia zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz przeprowadzenia odpowiednich analiz, zatem to specjalista w tym zakresie winien ocenić wpływ inwestycji na zmianę stanu wody na gruncie. Zdaniem organu odwoławczego, w kontekście podniesionych zarzutów odwołania, weryfikacji również wymaga okoliczność powzięcia przez właścicieli działki [...] obr. S. wiedzy o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt. Pismem z 18 kwietnia 2025 r. A. H., T. H. wnieśli sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący oświadczyli, że zaleganie wody na ich działce jest konsekwencją budowy walów przeciwpowodziowych a nie przebudowy drogi wzdłuż [...]. Wlewające się od strony kanału wody przepływają przez wyremontowaną drogę i pozostają na sąsiadujących z nią działkach uwiezione, gdyż rzekomy wał przeciwpowodziowy nie zabezpiecza przyległych terenów przed zalaniem, ale za to uniemożliwia spłyniecie wód powodziowych do rzeki. Zalegająca miesiącami woda przyczynia się do degeneracji przyległych terenów, o czym świadczy masowe obumieranie drzew, które zaczęło się po wybudowaniu wału a nie po inwestycji przebudowy [...] i biegnącej wzdłuż niego drogi. Poprzedni stary wał porastało ponad 50 drzew i był on też uszkadzany przez dziką zwierzynę przez co woda powodziowa znajdowała sobie ujście do rzeki. Argumentem za tym, że powodem zalegania wody jest wał a nie droga wzdłuż kanału jest to, że na sąsiedniej działce nr [...] i wszystkich działkach położonych przy kanale w kierunku jego ujścia, na których nie ma żadnych "wałów ochronnych" nie ma problemu z zaleganiem wody. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej przywoływana jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego, których skutkiem było wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Wobec powyższego w świetle cytowanych regulacji wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, w następstwie wniesionego sprzeciwu, jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję Burmistrza zobowiązująca Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. do podjęcia oznaczonych działań zapobiegających szkodom na działce sąsiedniej tj. na działce nr ew. [...] obręb [...] Jak wynika z akt postępowania decyzja powyższa została poprzedzona decyzją organu odwoławczego z dnia 15 grudnia 2023 r. znak [...] na mocy której uchylono wcześniejszą decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 marca 2023 r. znak [...] Powyższą decyzją zobowiązywano PGW Wody Polskie RZGW w S. do podjęcia działań zapobiegających szkodom na działce [...] obr. [...] Kolegium w swojej decyzji wskazało na potrzebę uzupełnienia opinii biegłego w zakresie oddziaływania inwestycji polegających na budowie przystani oraz podniesienia ul. [...] na zmianę stanu wody na gruncie ze szkodliwym oddziaływaniem na nieruchomość stron. Rozstrzygając aktualnie w przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, iż organ uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację inwestycji gminnych, podkreślono jednak, iż organ nie zasięgnął uzupełniającej opinii biegłego poprzestając na ocenie inspektora ds. budownictwa. Tymczasem kwestia zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz przeprowadzenia odpowiednich analiz, zatem to specjalista w tym zakresie winien ocenić wpływ inwestycji na zmianę stanu wody na gruncie. Kolegium wskazało, iż z akt rozpatrywanej sprawy wynika bezsprzecznie, że działka [...] zarówno przed realizacją inwestycji polegającej na odbudowie wału przeciwpowodziowego nad rzeką G. jak i po jej realizacji stanowiła teren zagrożony powodzią. Teren był zalewany w czasie podnoszenia się stanów wód Z. [...]o i sytuacja ta nie zmieniła się na skutek odbudowy wału, jednak oceny w kontekście istnienia przesłanek do nałożenia obowiązków z art. 234 ust. 3 prawa wodnego wymaga to, czy w związku z realizacją tej właśnie doszło do zmiany stanu wody na gruncie przez wskazywane przez strony zmiany jej odpływu - uniemożliwienie odpływu wód do rzeki G. a także poprzez przesiąkanie wody pod stopą wału. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, iż w kontekście podniesionych zarzutów weryfikacji wymaga okoliczność powzięcia przez właścicieli działki [...] wiedzy o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt. Ponadto wskazano, iż akta sprawy wymagają uzupełnienia o dane z ewidencji gruntów i budynków celem weryfikacji podmiotów prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę wydania decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedstawione przez Kolegium uzasadnienie w ocenie Sądu daje podstawy do przejęcia, iż zaistniały okoliczności wskazane w powyższym przepisie, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym zakresie nie można nie dostrzegać, iż mimo wyraźnych wytycznych zawartych w uprzednio wydanej decyzji Kolegium, organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił z jakiej przyczyny uznał, iż nie jest celowe korzystanie z opinii uzupełniającej osoby posiadającej wiedzę specjalną w zakresie przedmiotu postępowania. Wprawdzie organ skorzystał z opinii z 25 kwietnia 2024 r. podpisanej przez inspektora ds. budownictwa – M. G., jednak analizując ten dokument nie można nie dostrzegać, iż został on opracowany przez pracownika organu, w sprawie, która dotyczy inwestycji gminnej. Opinia powyższa zawiera konkluzję, iż inwestycja gminna poprawiła warunki gruntowo – wodne oraz dała możliwość spływu wód z gruntów prywatnych przez zainstalowane przepusty, a tym samym nie miała wpływu na zmianę stosunków wodnych na działce [...], jednak z żadnych innych danych nie wynika, aby jej autor posiadał wiedzę specjalną z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz melioracji wodnych. Stąd nie sposób jednoznacznie ocenić charakter tego dokumentu i jego przydatność dla rozpatrywanej sprawy w zakresie wiedzy specjalnej i obiektywizmu autora opracowania. Dodatkowo Kolegium zasadnie dostrzegło, iż organ I instancji nie rozważał dotychczas w toku swojego postępowania kwestii dotyczących zachowania terminu określonego w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego. Trafnie organ odwoławczy w tym zakresie stwierdził, że w myśl art. 234 ust. 5 Prawa wodnego, postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 nie wszczyna się, jeżeli upłynęło lat 5 od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W świetle podniesionego przez stronę odwołującą zarzutu upływu takiego terminu i wobec braku ustaleń organu I instancji w tym zakresie, kwestia powyższa powinna być należycie zbadana i poddana weryfikacji postępowaniu dwuinstancyjnym. Ustalenia w tym zakresie niewątpliwie mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia a ich dokonywanie dopiero na etapie postępowania odwoławczego pozbawiałoby zainteresowane strony (lub stronę) możliwości kwestionowania ustaleń organu administracji w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu wobec powyższego zaistniały podstawy do stwierdzenia, że wydając decyzję kasacyjną Kolegium nie wykroczyło poza swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż dokonywanie tak daleko idących jak opisane przez organ ustaleń dopiero na etapie postępowania odwoławczego godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W zakresie argumentacji podniesionej przez skarżących w sprzeciwie należy wskazać, iż ocena podnoszonych twierdzeń może być dokona przez biegłego. Przy czym rolą biegłego w takim przypadku jest wskazanie nie tylko przyczyn zalewania działki ale także określenie jakie działania mogą zapobiec dalszym szkodom na nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.