II SA/Sz 277/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nakazującą T. i A. J. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, tj. trwale zamurować istniejące otwory okienne w ścianie szczytowej budynku oddalonej o 1 m od granicy działki z posesją przy ul. A. w S.: w poziomie piwnic – jedno okno o wymiarach: 122x75 cm; w poziomie parteru – okna o wymiarach 85x145 cm i 85x50 cm, uzyskując wymaganą odporność ogniową ściany budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. pod nadzorem osoby legitymującej się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi i przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego. Z uzasadnienia powołanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, co następuje: Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zobowiązał właścicieli nieruchomości położonej przy ul. A. w S. do przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2007 r. wniosku o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie wraz z załącznikami: - inwentaryzacją budowlaną powykonawczą zrealizowanej inwestycji, uzgodnioną w zakresie ochrony przeciwpożarowej, - orzeczeniem technicznym odnoszącym się do zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami obowiązującymi w okresie jej budowy i zdatności do użytkowania sporządzonym przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, będącej na liście odpowiedniej izby samorządu zawodowego, - inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, - protokołami badań i sprawdzeń. Wobec wywiązania się inwestora z wyżej wymienionego obowiązku, tenże organ decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 40 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał T. i A. J. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. R. – pełnomocnik A. S. właścicielki nieruchomości położonej przy ul. A. 1 W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość przedłożonej w sprawie opinii technicznej oraz podniesiono, że legalizacja, pozwolenie na budowę i wydanie decyzji w trybie art. 42, 48 w związku z art. 103 ustawy – Prawo budowlane stanowią rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem odwołującej się inwestor dopuścił się samowoli budowlanej oraz naruszył art. 55 powołanej ustawy użytkując obiekt i art. 66 tej ustawy, bowiem budynek szpeci swym wyglądem otoczenie. Ponadto, zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz § 11, 12, 122 i 319 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa budynku na posesji przy ul. A. w S., której dokonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, została zrealizowana przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z tym w sprawie nie ma zastosowania art. 48 tej ustawy, lecz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. – Prawo budowlane. W myśl art. 103 ust. 2 tejże ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie zatem do obowiązującego w dacie powstania obiektu art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1997 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Art. 40 tej ustawy natomiast stanowi, że w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z akt sprawy wynika, zdaniem organu odwoławczego, że nie naruszono postanowień cytowanego powyżej art. 37, tj. obiekt posadowiony jest zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zostało zachowane bezpieczeństwo konstrukcji. Dlatego też organ pierwszej instancji słusznie zastosował w niniejszej sprawie powołany wyżej art. 40. W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, bowiem, jak wykazano, nakaz rozbiórki nie jest w ustalonym stanie faktycznym prawnie dopuszczalnym środkiem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działając przez pełnomocnika, wniosła A. S. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz art. 7, 10 § 1 oraz 61 § 4 k.p.a. i wniosła o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej organ odwoławczy w sposób nieuprawniony założył, że w sprawie nie występują przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżąca już w odwołaniu wskazała, że nieprawidłowa zabudowa powoduje spadek nasłonecznienia, wzrost wilgotności oraz uciążliwy sposób odprowadzania wód opadowych, które to okoliczności niewątpliwie mieszczą się w kategorii "pogorszenie warunków użytkowych", o których mowa w art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, a które nie zostały uwzględnione w decyzjach organów obu instancji. Ponadto, w ocenie skarżącej, sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazuje również na naruszenie norm procedury administracyjnej. Brak bowiem analizy stanu faktycznego pod kątem postanowień powołanego wyżej przepisu, co stanowi o niekompletności materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie w sprawie nie wypełniły także swoich obowiązków, nałożonych na nich przepisem art. 10 § 1 k.p.a., tj. nie zawiadomiły skarżącej o wszczęciu postępowania, jak również nie umożliwiły jej zapoznania się z aktami i ewentualnego zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny powołany jest do sprawowania, w zakresie swojej właściwości, kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza kontrolę prawidłowości stosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania oznacza to konieczność przeprowadzenia oceny czynności postępowania wyjaśniającego i dokonanych na tej podstawie ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna, bowiem w zaskarżonej decyzji stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Na wstępie wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), która w art. 107 spowodowała utratę mocy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jednak stosownie do przepisu art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2, w myśl którego przepisu art. 48, dotyczącego nakazu rozbiórki nie stosuje się do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy. Do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc przy przyjęciu, jak uczyniły to organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, że przedmiotowy obiekt rozbudowany został bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., uznać należy, że organy zasadnie zastosowały przepisy wyżej wymienionej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Podkreślić przy tym należy, że przepisy powołanej ustawy jako zasadę przyjmują, że obiekty budowlane będą wznoszone z zachowaniem obowiązujących w tym względzie procedur prawnych, co oznacza, zgodnie z przepisem art. 28 ust.1 powołanej wyżej ustawy, że roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Tylko w ściśle oznaczonych sytuacjach przepisy tej ustawy zezwalają zarówno na wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, jak i na wszczęcie postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, tzn. w sposób uchybiający ustalonym regułom normatywnym. Unormowaniem określającym przypadki, kiedy niemożliwa jest legalizacja takiego obiektu jest przede wszystkim art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie zaś z art. 40 tej ustawy, w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z wykładni przytoczonych unormowań wynika, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy. Oznacza to, że organ jest uprawniony do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce, gdy wykaże, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę bądź, że powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ jest zatem władny wydać taką decyzję wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi jedna (lub obie łącznie) z wymienionych wyżej okoliczności. W przeciwnym razie, gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 37, organ w myśl art. 40 nakazuje inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego wyrażonej w zaskarżonej decyzji, nie naruszono postanowień art. 37 powołanej ustawy, bowiem przedmiotowy obiekt posadowiony jest zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zachowane zostało bezpieczeństwo konstrukcji. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie powołanego wyżej art. 40. Mając na uwadze, że wyeliminowanie ewentualnych bezwzględnych przesłanek rozbiórki obiektu budowlanego wymagało szerszego wypowiedzenia się organów nadzoru budowlanego podejmujących decyzje w niniejszej sprawie co do tego, czy sporny obiekt nie powoduje swoim istnieniem niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, ani nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, po analizie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentów zebranych w sprawie znajdujących się w aktach administracyjnych, Sąd uznał, że organy, przed podjęciem czynności zmierzających do zalegalizowania obiektu, nie wykazały jednoznacznie, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 37 powołanej ustawy. Organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważał powyższych przesłanek, natomiast organ drugiej instancji jedynie nawiązał w treści uzasadnienia swojej decyzji do tego, że przedmiotowy obiekt posadowiony jest zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz że zachowane zostało bezpieczeństwo konstrukcji. Brak w tym zakresie oceny organu stanowi istotne uchybienie procesowe poprzez naruszenie art.107 § 3 k.p.a. Nadto wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organy przy prowadzeniu postępowania, procesowych gwarancji realizacji zasady ogólnej czynnego udziału stron tego postępowania wyrażonej w art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Lektura akt sprawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącej ani o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia, ani o mających się odbyć oględzinach spornej inwestycji. Z akt administracyjnych nie wynika ponadto ażeby skarżąca została poinformowana przez organy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Niewątpliwie takie działania organów, w ocenie Sądu, naruszają naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu bądź prowadzeniu postępowania, prawie strony dostępu w tym czasie do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Organ drugiej instancji uchybień tych nie dostrzegł i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tym samym wydał również decyzję naruszającą prawo. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i przy poszanowaniu zagwarantowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego praw stron postępowania, konieczne będzie zatem dokonanie ustaleń co do dopuszczalności lokalizacji przedmiotowego obiektu z punktu widzenia jego oddziaływania na warunki zdrowotne, życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia oraz na otoczenie ze szczególnym uwzględnieniem zacieniania budynków sąsiednich. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd zaskarżoną decyzję uchylił. Konsekwencją uchylenia decyzji jest stwierdzenie z urzędu, że decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 powołanej wyżej ustawy) oraz orzeczenie obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 powołanej wyżej ustawy).