II SA/Sz 279/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. i G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. Z. i G. Z. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta powołując się na art. 4 pkt 11 i art. 5 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 r. , Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) orzekł, że: "wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych kl.IVa o pow. [...] ha i gruntów ornych kl IV b, o pow. [...] ha stanowiących działkę nr [...] położoną w obrębie [...] w Gminie [...] pochodzenia mineralnego nie podlegających szczególnej ochronie w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy cytowanej w podstawie prawnej decyzji może nastąpić bez obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych" W dniu [...] r. do Starosty wpłynął wniosek właścicieli gruntu o zmianę tej decyzji. Wnioskodawcy wyjaśnili, że pierwotnie planowali budowę większej ilości domków letniskowych, dlatego wnieśli o odrolnienie całej działki. W międzyczasie zmienili plany, zrezygnowali z pierwotnego zamiaru, wybudowali jeden domek rekreacji letniskowej o powierzchni [...] i proszą o zmianę wskazanej decyzji w części dotyczącej wyłączonych gruntów z produkcji rolnej o powierzchni [...] ha klasa [...]. Pozostała część działki o pow. [...] ha w klasie [...] będzie użytkowana rolniczo. Starosta decyzją z dnia [...] , wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest wydawana przed rozpoczęciem procesu budowlanego i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia jakichkolwiek działań na gruncie. W momencie wydania takiej decyzji nie następuje jednak zmiana klasyfikacji użytku w ewidencji gruntów. Dopiero po zakończeniu procesu budowlanego geodeta sporządza geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, w skład której wchodzi m. in. wykaz zmian gruntowych, w którym ustala się zasięg i rodzaj nowego użytku gruntowego zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie i zasadami określonymi w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze zm.). Każda zmiana w ewidencji gruntów i budynków poprzedzona jest sporządzeniem przez uprawnionego geodetę wykazu zmian gruntowych. Geodeta sporządzający wykaz zmian gruntowych po zakończeniu budowy na działce nr [...] sklasyfikował cała działkę jako inne tereny niezabudowane [...], do których zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane m. in. z wypoczynkiem, co świadczy o tym, że działka ta nie obejmuje już gruntów ornych stale uprawianych mechanicznie, mających na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych. Działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą XXI/214/08 Rady Gminy Postomino z dnia 27 sierpnia 2008 r., przeznaczona została pod tereny zabudowy rekreacji indywidualnej (letniskowej) z dopuszczeniem usług turystycznych, handlu i gastronomii, usług w budynkach rekreacji indywidualnej lub w obiektach odrębnych, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej w formie jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce lub wbudowanego w jeden budynek na działce. Ponieważ zgodnie z zapisami planu zostało wydane zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i pozwolenie na budowę, brak jest podstaw prawnych do zmiany decyzji nr [...]. W odwołaniu od decyzji właściciele nieruchomości podnieśli, że planowali wybudowanie większej ilości domków na przedmiotowej działce, ale ich plany uległy zmianie i wybudowali tylko jeden domek. Dlatego pozostałą część działki planują użytkować rolniczo, a decyzja o wyłączeniu całej powierzchni działki jest nieaktualna. Powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę wynosi [...] ha, a niezabudowana [...] ha. Przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na budowlany nie trzeba odralniać całej działki. Ponadto, w toku postępowania wnioskodawcy wielokrotnie kontaktowali się telefonicznie z osobą prowadzącą postępowanie, która nie sporządziła jednak żadnej notatki z tych rozmów, co narusza art. 72 K.p.a. Z racji odległego miejsca zamieszkania i wykonywanych zawodów, wnioskodawcy nie mieli możliwości stawić się osobiście w siedzibie organu I instancji. Ponadto, osoba ta wprowadziła wnioskodawców w błąd informując ich, że jeśli złożą wniosek wraz z kopią mapy, zaświadczeniem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i nowym wykazem zmian gruntowych, wydana zostanie decyzja pozytywna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściciel może zrezygnować z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, w okresie 2 lat. Termin ten jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że po upływie dwóch lat właściciel nie może już zrezygnować z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów. Jedną z przeszkód do wydania decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej zawarty w przepisach szczególnych. Takim przepisem w niniejszej sprawie jest art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który umożliwia rezygnację z uzyskanego prawa w 2 letnim terminie. Z tych względów rozstrzygniecie decyzji wydanej w I instancji było prawidłowe, mimo błędnego uzasadnienia, dlatego organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję A. Z. i G. Z. wnieśli o jej uchylenie i o zmianę decyzji nr [...]. Skarżący podnieśli, że art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ich nie dotyczy, ponieważ decyzja nr [...] z dnia [...] r. nie ustalała należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji. Dlatego przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie może stanowić przeszkody do zamiany decyzji ostatecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie, wobec zawartego w skardze oświadczenia skarżących, że podtrzymują wniosek o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...], trzeba wyjaśnić, że sąd administracyjny nie wydaje decyzji administracyjnych ani ich nie zmienia, gdyż to należy do kompetencji właściwych organów administracji publicznej. Sąd natomiast sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie określonym w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmującym miedzy innymi kontrolę legalności decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dowiodła, że akt ten jest wadliwy z przyczyn innych niż podniesione w skardze, a zatem zaskarżona decyzja z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego nie może pozostać w obrocie prawnym, Należy zauważyć, że wniosek skarżących wszczynający postępowanie administracyjne zawierał żądanie zmiany decyzji ostatecznej. Organ I instancji w podstawie prawnej swojej decyzji powołał art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wskazuje, że wniosek stron rozpatrzył i rozstrzygnął w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego uregulowanym w art. 155 K.pa. Przepis ten stanowi, że: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Na skutek wniesionego przez strony odwołania od odmownej decyzji Starosty, Kolegium zobligowane było, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji w kontekście nie tylko wniosku strony, ale także zarzutów wniesionego odwołania. Tak więc rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego było rozważenie czy decyzja ostateczna Starosty z [...]. spełnia warunki do zastosowania co do niej nadzwyczajnego trybu postępowania uregulowanego w art. 155 Kpa. Przypomnieć wypada, że zmiana lub uchylenie decyzji dotychczasowej dotyczy w zasadzie decyzji niewadliwych lub obarczonych nieistotnymi wadami. Należało zatem przeczytać tę decyzję ostateczną i wyjaśnić, w kontekście art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] Nr [...], czy wskazana w tej decyzji działka gruntu Nr [...] obejmująca grunty rolne klasy [...] i grunty orne klasy [...] pochodzenia mineralnego podlegała procedurze tzw. odrolnienia, a zatem czy wymagane było wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Dopiero w przypadku konkluzji, że wskazana decyzja Starosty z dnia [...] Nr [...] była decyzją prawidłową i co do zasady nadająca się do stosowania do niej procedury z art. 155 K.p.a. (tj. decyzją niewadliwą lub mającą wadę nieistotną), organ mógł przystąpić do oceny przesłanek z art. 155 zawartych w hipotezie: "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło żadnego stanowiska co do wyrażonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przesłanek odmowy zmiany decyzji ostatecznej, samo również nie przeanalizowało tych przesłanek, lecz w odróżnieniu od organu I instancji przyjęło całkowicie, odmienne od pierwszoinstancyjnego, uzasadnienie przyczyn odmowy zmiany decyzji ostatecznej i utrzymało w mocy decyzję Starosty. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że organ odwoławczy w sposób niepełny ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę oraz nie dokonał oceny rozumowania organu I instancji. Przede wszystkim jednak Kolegium, co trafnie zarzucono w skardze, przyjęło całkowicie błędną podstawę prawną, na której oparło swoje stanowisko, uznając, że zmiana decyzji ostatecznej wskazanej we wniosku skarżących, jest niedopuszczalna, gdyż przepis szczególny na to nie zezwala. Mianowicie, SKO pogląd ten wywiodło z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że: "Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji" i zastosowało w odniesieniu do objętej wnioskiem decyzji ostatecznej, która nie ustalała co do skarżących obowiązku zapłaty jakichkolwiek należności, a wręcz przeciwnie, stwierdzała brak takiej powinności. Trafnie zatem skarżący wywiedli, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ich sprawie nie mógł mieć zastosowania. Wskazana w zaskarżonej decyzji przyczyna nieuwzględnienia odwołania strony, przy jednoczesnym braku wypowiedzenia się co do oceny uzasadnienia stanowiska organu I instancji oraz braku przeanalizowania przesłanek zastosowania art. 155 Kpa wskazuje, że SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 15 Kpa oraz art. 155 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto orzekło z naruszeniem art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem uwzględnienie powyższych uwag Sądu i rozpatrzenie oraz rozstrzygnięcie sprawy w kontekście art. 155 K.p.a. z jednoczesnym odniesieniem się do stanowiska organu I instancji oraz treści odwołania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zawierającej zarówno ustalenia faktyczne jak i ich ocenę prawną. W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, należało ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji wydane zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a, a zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 tej samej ustawy.