II SA/Sz 280/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2010r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółki "E" od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] Nr [...] udzielającej Spółki "ET" pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako "Centrum P" przy Spółce "ET" wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną (zewnętrzne instalacje: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektryczna, zewnętrznego oświetlenia) na terenie nieruchomości dz. nr Spółki "ET" Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Spółki "E" wniosek swój opiera na stanowisku, iż posiada uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo nie uznania jej za stronę postępowania, ponieważ przed Sądem Okręgowym w [...] toczy postępowanie o przeniesienie prawa wieczystego użytkowania działek gruntu objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś Sąd Okręgowy w [...] wydał postanowienie o dokonaniu wpisu w księgach wieczystych o zakazie zbywania i obciążania prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do powyższego stanowiska, wyrażonego przez stronę, organ odwoławczy stwierdził, że kwestię czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym przesądza istnienie interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ (art. 28 kpa). Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny. Musi on wynikać z przepisów prawa materialnego, tj. normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ponieważ musi on mieć charakter prawny. Konieczne jest więc istnienie normy prawnej przewidującej w danym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, stanowiącymi podstawę skierowanego do organu żądania podjęcia stosownych czynności. Organ odwoławczy pokreślił, że w związku z nowelizacją Prawa budowlanego, krąg podmiotów postępowania w sprawie pozwolenia na budowę został ograniczony i sprowadza się do ustalenia wpływu planowanej lub realizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zakaz zbywania i obciążania prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nie ogranicza inwestora w prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który w tym zakresie złożył stosowne oświadczenie. Wskazanie przez podmiot domagający się wznowienia postępowania administracyjnego, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zwrotne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nie jest okolicznością dającą podstawę do stwierdzenia, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem w sprawie decyzji z dnia [...], nr [...] skarżący nie legitymując się prawem do terenu znajdującego się w obszarze oddziaływania obiektu Centrum P, nie miał statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego organ I instancji na podstawie art. 149 § 3 kpa zasadnie odmówił wznowienia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 152 § 1 i § 2 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji jeśli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie. Organ rozstrzygnął wniosek Spółki "E" o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] w rozpatrywanej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Stanowi to naruszenie tego przepisu, jednak biorąc pod uwagę treść art. 12 kpa nie uchylono decyzji z tego powodu, ponieważ uchybienie to nie wpływa w istocie na treść rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła Spółki "E". w [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: - art. 7 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu sprawy, co w spowodowało nie przyznanie Spółki "E" przymiotu strony, - art. 28 kpa poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że Spółki "E" nie jest stroną postępowania, - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, które w konsekwencji doprowadziły do uznania, iż działania podejmowane przez inwestora Spółkę ET nie stanowią naruszenia zakazu obciążania prawa wieczystego użytkowania działek gruntu, na których prowadzona ma być inwestycja, ustanowionego przez sąd powszechny, a w konsekwencji uznanie, Spółki "E". nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziła, że Spółki "E" w [...] jest upoważniona do żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo nie uznania jej za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Przed sądem powszechnym - Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie o zwrotne przeniesienie prawa wieczystego użytkowania działek gruntu objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd ten wydał postanowienie o dokonaniu wpisu do ksiąg wieczystych o zakazie zbywania i obciążania prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez inwestora Spółki "ET" Zabezpieczenie to stanowi gwarancję wykonania nakazu sądu. Strona skarżąca zarzuciła nadto, że inwestor tj. Spółka "ET" mając świadomość ograniczenia nałożonego przez sąd w postaci zakazu obciążania prawa wieczystego użytkowania gruntu, złożyła nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Niepodjęcie przez organy administracyjne obu instancji, postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i odstąpienie w ten sposób od sprawdzenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zapewnia wystarczającej ochrony prawa własności strony skarżącej i czyni uzyskane przez skarżącego w sądzie zabezpieczenie wyroku niewykonalnym. Wskutek decyzji organów administracji państwowej, ciężar usunięcia skutków wydania pozwolenia na budowę, opartego na nieprawdziwym oświadczeniu Spółki "ET", będzie spoczywał w przyszłości na Spółki "E". Strona skarżąca stwierdziła nadto, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu obowiązujących przepisów jest tytułem prawnym, wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Użytkowanie wieczyste, stanowiące przedmiot niniejszej sprawy, jest uregulowane w kodeksie cywilnym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i stanowi prawno-rzeczową formę długotrwałego korzystania z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Użytkownikowi wieczystemu przysługują, podobnie jak właścicielowi, dwa podstawowe uprawnienia, a mianowicie do korzystania z nieruchomości oraz do rozporządzania swoim prawem. W przedmiotowej sprawie prawo to zostało ograniczone prawomocnym zakazem sądowym. Dlatego stanowisko organu, że zakaz zbywania i obciążania praw wieczystego użytkowania nieruchomości nie ogranicza inwestora w prawie do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane, pozostaje w sprzeczności z uzyskanym w postępowaniu przed sądem powszechnym zabezpieczeniem. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, ma ona interes prawny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji powinna zostać uznana za stronę postępowania, co doprowadzi do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 w/w ustawy sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dała podstawę do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów należy na wstępie stwierdzić, że wznowienie postępowania jest środkiem wzruszenia decyzji ostatecznej o charakterze nadzwyczajnym. Środek ten może być zastosowany w postępowaniu administracyjnym jedynie w ściśle określonych prawem przypadkach. Przesłanki wznowienia postępowania określone są w kodeksie postępowania administracyjnego w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Zgodnie z art. 145 § 1 kpa postępowanie wznawia się, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zauważyć należy, iż strona skarżąca – Spółka E w [...] - składając dnia [...] wniosek "o wznowienie procedury rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę" nie określiła go jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego ani też nie powołała się na żadną z wymienionych w art. 145 § 1 kpa przesłanek wznowienia postępowania. Jedynie z treści w/w wniosku wywnioskować można, iż wnioskodawcy chodzi o wznowienie postępowania w wyżej opisanej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, iż między Spółką "E", a Spółki "ET" przed Sądem Okręgowym w [...] prowadzone jest postępowanie z powództwa skarżącej o zwrotne przeniesienie prawa wieczystego użytkowania działek gruntu objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, a sąd ten orzekł o zabezpieczeniu roszczenia skarżącej przez dokonanie wpisu w księgach wieczystych o zakazie zbywania i obciążania prawa wieczystego użytkowania, przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy, inwestor – Spółka ET wiedząc o powyższym ograniczeniu, ustanowionym przez sąd, złożył nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. W uzasadnieniu swego wniosku skarżąca wskazywała, iż zaniechanie przez organy obu instancji sprawdzenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie gwarantuje wystarczającej ochrony prawa własności strony skarżącej, a uzyskane przez skarżącego w sądzie zabezpieczenie wyroku czyni niewykonalnym. W przyszłości zatem ciężar usunięcia skutków wadliwie wydanego pozwolenia na budowę, opartego na nieprawdziwym oświadczeniu inwestora będzie spoczywał na stronie skarżącej. Organ słusznie zatem rozpatrzył "wniosek" skarżącej jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] udzielającą inwestorowi - Spółki "ET" z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę wskazanej w tej decyzji inwestycji. W związku z zawartymi we wniosku i podnoszonymi w skardze zarzutami należy stwierdzić, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) status strony czyli prawo uczestnictwa w procesie budowlanym przysługuje inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji w odniesieniu do skarżącej nie występuje. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...], Nr [...] została wydana dla Spółki ET, będącej aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja. Spółka E nie wykazała, iż posiada prawo rzeczowe do ruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, a jedynie powołuje się na swe roszczenie o zwrotne przeniesienie prawa wieczystego użytkowania. Skarżąca nie posiadała zatem statusu strony postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "Centrum P" przy [...] z dnia [...]. Spór między inwestorem spółką E a skarżącą E. Spółką ET – jak wynika z okoliczności wskazanych w treści wniosku i w skardze, ma charakter cywilnoprawny, obligacyjny, a nie prawnorzeczowy, wynikający z realnego prawa skarżącej do terenu, którego dotyczyła kwestionowana przez skarżącą decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzić też należy, iż inwestowanie na terenie nieruchomości będącej w wieczystym użytkowaniu nie jest zbyciem tego prawa (sprzedaż, darowizna, zamiana itp.), ani obciążeniem prawa wieczystego (ustanowienie na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego tj. hipoteki, użytkowania czy służebności, najmu lub dzierżawy oraz innych praw i roszczeń o charakterze osobistym). Żądanie wznowienia postępowania złożone przez osobę nie posiadającą statusu strony mogło skutkować tylko decyzją odmowną w sprawie wznowienia. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 7, art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez organ odwoławczy są nietrafione. Tak więc zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.