II SA/Sz 280/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpatrzeniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala sprzeciw Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 z późn. zm.) i art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.) skierował W. T. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji - egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii: ABCE. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. otrzymał wniosek Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. z notatką służbową o skierowanie W. T. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, w związku z rażącym naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Komendant podał, że w dniu [...] listopada 2019 r. na drodze ekspresowej S6 W. T. nie zastosował się do znaku B-2 (zakaz wjazdu) i wjechał na przeciwny pas ruchu i w sposób świadomy kontynuował jazdę stwarzając realne zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. W trakcie interwencji policjantów nie potrafił się wykazać podstawową wiedzą na temat przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta (prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Interpretując treść pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji kierowcy, należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, czyli zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym jest związana ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. W konsekwencji "uzasadnione zastrzeżenia" to wątpliwości poparte w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenie przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami. Rozważając okoliczności zdarzenia z dnia [...] listopada 2019 r. o godz. 6.35, wzięto pod uwagę nie tylko wniosek Policji, lecz także notatkę urzędową, w której opisano "pojazd poruszający się pod prąd w naszym kierunku z niesprawnym oświetleniem". Słońce w tym dniu wzeszło około 7:10 i widoczność była ograniczona. Zdaniem Prezydenta K., W. T. w sposób rażący naruszył przepisy ruchu drogowego i istnieją uzasadnione zastrzeżenia co jego do kwalifikacji. W. T. wniósł odwołanie od ww. decyzji, w którym wskazał, że nie zastosował się do znaku B-2, ponieważ go nie zauważył, a droga w miejscu zdarzenia była przebudowywana, nie było wszystkich znaków, które są obecnie i dlatego się pomylił. Za popełnione wykroczenie został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego w K.. Odwołujący się oświadczył, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż nie wykazał się podstawową wiedzą na temat przepisów ruchy drogowego. Odmówił przyjęcia mandatu w wysokości [...] zł, dlatego funkcjonariusz sporządził taką notatkę. Nadto oświadczył, iż wyjeżdżając do pracy miał sprawne światła w pojeździe, do usterki doszło w drodze powrotnej, a z uwagi na utrudniony dostęp do żarówki nie mógł jej wymienić. Samochód jest nowy, wszelkich napraw dokonuje w autoryzowanym serwisie, który był zamknięty. Do odwołania skarżący dołączył wyrok nakazowy z [...] stycznia 2020 r. i aktualne orzeczenia lekarskie i psychologiczne o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik W. T. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o rozpoznanie spraw na rozprawie administracyjnej i o przeprowadzenie dowodu z zeznań strony i dokumentów dołączonych do odwołania. Jednocześnie podniesiony został zarzut skierowania odwołującego na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C+E. podczas gdy odwołujący posiada prawo jazdy kategorii B. W końcowej treści wniosku pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K.. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej: "k.p.a.", art. 99 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności zdarzenia, do którego doszło w dniu [...] listopada 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jej wydanie nastąpiło wyłącznie w oparciu o treść wniosku Komendanta Miejskiego Policji w K. i notatki służbowej funkcjonariusza Policji obecnego przy zdarzeniu w dni [...] listopada 2019 r. Tymczasem organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania stron, tj. tak odwołującego, jak i funkcjonariusza Policji. Bezsprzecznie istotnym jest ustalenie na czym polegało stwierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów ruchu drogowego i braku podstawowej wiedzy na temat tych przepisów, co stwierdzono we wniosku. Z uzasadnienia wniosku wynika, że taki fakt stwierdzono w związku z opuszczeniem pojazdu przez kierowcę, mimo wskazań funkcjonariusza, co wydaje się co najmniej zbyt szeroką interpretacją. Ponadto organ pierwszej instancji, przekazując odwołanie z obszernym uzasadnieniem, nie ustosunkował się do twierdzeń odwołującego, że w miejscu zdarzenia droga była przebudowywana i nie było umieszczonych jeszcze wszystkich znaków drogowych, które znajdują się obecnie. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż odwołujący nie przyjął nałożonego mandatu w wysokości [...] zł, a wydanym nakazem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. akt II W [...] za popełnione zdarzenie (niezastosowanie się do ruchu prawostronnego) został uznany za winnego, a Sąd wymierzył ww. karę grzywny w wysokości [...] zł i opłatę z tytułu zryczałtowanych wydatków postępowania w wysokości [...] zł. Według organu odwoławczego, w ponownym postępowaniu Prezydent Miasta K. powinien również wykazać, w jakich kategoriach odwołujący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami a dowodu na tę okoliczność Kolegium nie posiada. Kolegium zauważyło także, że odwołujący załączył do akt sprawy orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i orzeczenie psychologiczne z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami. Rozważenia, zdaniem Kolegium, wymaga również fakt, czy poruszanie się na drodze z niesprawnym oświetleniem było przez kierowcę zauważone, czy też - jak podnosi odwołujący - wymagało dojazdu do serwisu w celu wymiany żarówki. W przypadku pojazdów nowej generacji wymiana żarówki przez kierowcę czy ewentualnie np. pracownika stacji benzynowej jest praktycznie niemożliwa. W. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S. sprzeciw od wymienionej wyżej decyzji SKO w K., zarzucając zaskarżonej decyzji brak przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego SKO winno uzupełnić postępowanie dowodowe i po jego przeprowadzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję Prezydenta Miasta K. w całości i postępowanie w sprawie w całości umorzyć. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu. Zdaniem organu, uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest korzystne dla strony skarżącej. W toku ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji zostaną wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2020 r., a strona będzie mogła brać udział w postępowaniu i wnosić dodatkowe zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W sprawach ze sprzeciwów od decyzji kasacyjnych ograniczony jest zakres sądowej kontroli. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 kpa miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ drugiej instancji uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego o przesłuchanie skarżącego i funkcjonariusza Policji, a także rozstrzygnięcie kwestii niesprawnego oświetlenia w pojeździe strony w zakresie momentu wystąpienia usterki (według strony nad ranem) i związanej z tym możliwości naprawy światła (według strony tylko w autoryzowanym serwisie) oraz ustalenie rodzaju posiadanych przez stronę kategorii prawa jazdy. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu odwoławczego koresponduje ze stanowiskiem wnoszącego sprzeciw, że organ pierwszej instancji oparł się wyłącznie na notatce i wniosku funkcjonariusza Policji, odstępując od wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności zaistniałych w momencie zdarzenia na drodze. Skarżący wskazał bowiem, że w dniu spornego zdarzenia miała miejsce przebudowa drogi S6 i nie było pełnego jej oznakowania, co faktycznie nie jest ujęte w dokumentach policyjnych opisujących okoliczności zatrzymania skarżącego w dniu [...] listopada 2019 r. Niewątpliwie, okoliczność ta, rozpatrywana w kontekście faktu "ograniczonej widoczności" w godzinach zdarzenia, o której mowa w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, może mieć istotne znacznie dla rozstrzygnięcia końcowego sprawy. Z tego też tytułu wskazane okoliczności zdarzenia powinny być przedmiotem wyjaśnień organu pierwszej instancji, a następnie analizy w ramach wyczerpującej, kompleksowej oceny całego materiału dowodowego sprawy. Zgodzić się również należy z Kolegium, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione podstawy zarzutu braku po stronie kierującego podstawowej wiedzy na temat przepisów ruchu drogowego, a taki został przywołany w uzasadnieniu decyzji Prezydenta. Słusznie więc SKO uznało, że okoliczności te, istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy i niewyjaśnione przez organ pierwszej instancji, powinny być ustalone w drodze przesłuchania wskazanych stron. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto, zdaniem Sądu, wyjaśnienie sprawy oświetlenia pojazdu, czy kierowca w danym momencie miał możliwość jego naprawy, czy też świadomie, lekceważąc zasady bezpieczeństwa, poruszał się pojazdem bez prawidłowego oświetlenia po drodze ekspresowej, może mieć istotne znaczenia dla oceny wystąpienia, w stosunku do skarżącego, przesłanki tzw. "uzasadnionych zastrzeżeń" z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia tej sprawy. Bezspornie, dla prawidłowego sformułowania skierowania na egzamin sprawdzający kierowcy niezbędne jest wcześniejsze ustalenie, jakimi uprawnieniami w ramach prawa jazdy legitymuje się podlegający sprawdzeniu kierowca. W niniejszej sprawie brak jest takich ustaleń. Trafnie zatem Kolegium zaleciło uzupełnienie postępowania także i w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a wskazane w niej uchybienia i braki w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Podkreślić należy, że zgodnie z ustaloną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Jednakże organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez wątpienia dopiero wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich wymienionych okoliczności sprawy, poparte dowodami, z uwzględnieniem również wniosków strony, pozwoli na sprawiedliwie rozstrzygnięcie o uprawnieniach skarżącego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.