II SA/Sz 282/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A.A. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 5 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia kary pieniężnej oddala skargę. Zespół kontrolerski Najwyższej Izby Kontroli (dalej "NIK") Delegatura w S. postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. nr [...] nałożył na A.A. (dalej "skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł z uwagi na niestawienie się na przesłuchanie w dniu 19 stycznia 2022 r. w związku z kontrolą nr I/21/003 w zakresie realizacji rządowego programu "Polskie Szwalnie" oraz przedsięwzięcia "Stalowa Wola", pomimo prawidłowego doręczenia jej wezwania w dniu 21 grudnia 2021 r. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie. Dyrektor Delegatury NIK w S. wydał w dniu 14 lutego 2022 r. postanowienie nr [...], w którym utrzymał w mocy ww. postanowienie o nałożeniu na skarżącą ww. kary pieniężnej. Postanowienie to było przedmiotem w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1139/22. Pismami z dnia: 2 marca 2022 r., 3 marca 2022 r. i 8 marca 2022 r., skierowanymi do poszczególnych członków zespołu kontrolerskiego NIK, skarżąca zwróciła się z wnioskiem o uchylenie nałożonej na nią kary pieniężnej. Treść tych wniosków jest tożsama i wynika z nich, że skarżąca uważa, iż na podstawie art. 202 ust. 2, art. 203, art. 10, art. 95 ust. 2 i art. 105 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest dopuszczalne podejmowanie wobec Marszałka Sejmu RP czynności kontrolnych, w tym przesłuchania w charakterze świadka na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623; dalej "ustawa o NIK"). Wskazała też, że nie została skutecznie powiadomiona o terminie przesłuchania pośrednictwem elektronicznej platformy ePUAP, gdyż przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.; dalej "u.i.d.p.z.p.") nie stosuje się do Kancelarii Sejmu. Zakres usług ePUAP dostępnych dla Kancelarii Sejmu wynika wyłącznie z porozumień zawartych z ministrem właściwym do spraw informatyzacji w trybie art. 19c ust.1 pkt 1 tej ustawy. Porozumienie z 19 listopada 2014 r. pomiędzy Ministrem Cyfryzacji a Kancelarią Sejmy nie pozwala na doręczenie Marszałkowi Sejmu wezwań na przesłuchanie w trybie art. 42 ust.1 ustawy o NIK. Podała również, że niezależnie od powyższego, próby doręczenia jej korespondencji 21 i 23 grudnia 2021 r. nie były skuteczne ze względów technicznych, leżących po stronie NIK. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2022 r. nr LSZ. 411.004.02.2021, członkowie zespołu kontrolerskiego NIK, odmówili uchylenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. za niestawienie się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w dniu 19 stycznia 2022 r. w siedzibie NIK w W. przy ul. [...] w sali im. W. P.. W uzasadnieniu organ podał, że przepisy dotyczące uzyskania w toku postępowania kontrolnego możliwości dowodu z zeznań świadka opierają się na konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o NIK umożliwia kontrolerowi w ramach postępowania kontrolnego skierowanie wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka do pracownika jednostki kontrolowanej, jak i innej osoby, o ile taka konieczność wystąpi wobec potrzeby ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Organ wyjaśnił, że pojęcie "pracownika jednostki kontrolowanej" obejmuje wąską grupę osób, tj. pozostającą z podmiotem kontrolowanym w określonym stosunku zatrudnienia, zaś pojęcie "innej osoby" obejmuje każdą osobę. Każdy wezwanyw charakterze świadka ma obowiązek stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie, niezależnie od sprawowanej funkcji czy piastowanego urzędu, gdy w ocenie kontrolera, konieczne jest uzyskanie wiedzy o posiadanych wiadomościach przez taką osobę. Organ podał, że brak jest przepisów ustanawiających specjalny status dla osób pełniących funkcję posła lub organu Sejmu i nie można twierdzić, że skarżąca pozostaje poza katalogiem desygnatów "inna osoba" z racji pełnionej funkcji Marszałka Sejmu. Według organu, możliwości takiej nie daje w szczególności ustrojowa podległość NIK względem Sejmu. Organ wskazał, że o samodzielności NIK jako naczelnego organu kontroli orzekł Trybunał Konstytucyjny, który oceniając kwestię zgodności z ustawą zasadniczą przepisu ustawy o NIK, upoważniającego Marszałka Sejmu do nadania NIK statutu, określił tę podległość jako ustrojowo-prawną, której treść wypełniają szczegółowe postanowienia Konstytucji RP. Organ stwierdził, że w świetle regulacji ustrojowych NIK pozostawiona jest samodzielność w zakresie postępowania kontrolnego, co przekłada się m.in. na możliwość podejmowania decyzji o przeprowadzeniu kontroli, wyborów podmiotów do kontroli, metod kontroli i oceny kontrolowanej działalności. Organ wskazał, że wezwanie skarżącej jako świadka na przesłuchanie nie dotyczyło kontroli działalności Sejmu, Kancelarii Sejmu, czy samego Marszałka Sejmu, a odnosiło się do okoliczności związanych z kontrolą w sprawie 1/21/003-Realizacja rządowego programu "Polskie Szwalnie". Organ przytoczył treść art. 48 ust. 4 ustawy o NIK i wyjaśnił, że obligatoryjne uchylenie kary pieniężnej jest możliwe w przypadku, gdy nieobecność jest usprawiedliwiona. Nie można jednak mówić o usprawiedliwionej przyczynie nieobecności na przesłuchaniu w charakterze świadka, jeżeli świadek nie wykazuje woli uczestniczenia w nim. Organ wskazał, że w istocie skarżąca podważa zasadność wezwania jej na przesłuchanie z racji pełnienia funkcji Marszałka Sejmu. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o NIK wezwania na przesłuchanie w charakterze świadka doręcza się za pośrednictwem operatora pocztowego według stawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896 ze zm.) lub na adres do doręczeń elektronicznych zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569; dalej "u.d.e."). Zgodnie z art. 147 § 1 u.d.e. doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego aż do 30 września 2029 r. Wbrew zarzutom skarżącej, przepisy u.d.e. nie wyłączają z ich stosowania - Kancelarii Sejmu. W aktach sprawy znajduje się urzędowe poświadczenie przedłożenia, które w świetle art. 147 § 4 u.d.e. stanowi dowód doręczenia wezwania do Kancelarii Sejmu w dniu 21 grudnia 2021 r. Organ podał, że w dniu 22 grudnia 2021 r. otrzymał telefoniczną informację z Kancelarii Sejmu o zaginięciu na platformie ePUAP odbiorcy – korespondencji z NIK. W dniu 23 grudnia 2021 r. organ ponowił wezwanie z 21 grudnia 2021 r., na dowód czego w aktach znajduje się odpowiednie urzędowe poświadczenie przedłożenia. Kancelaria Sejmu nie informowała później NIK o żadnych komplikacjach związanych z ponownym wysłaniem korespondencji. Według organu, zgodnie z art. 147 § 1 i § 4 u.d.e. wezwanie na przesłuchanie w charakterze świadka do skarżącej został skierowane prawidłowo, zaś przepisy u.i.d.p.z.p., w tym art. 2 ust. 3 nie stanowią podstawy do uchylenia wydanego postanowienia o nałożeniu katy pieniężnej. Podnoszone przez skarżącą problemy techniczne po stronie NIK w działaniu skrzynki ePUAP, organ uznał za gołosłowne. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 4 ustawy o NIK. Według niej, istnieje trwała przeszkoda w postaci pełnionej przez nią funkcji, która uniemożliwia przesłuchanie jej w charakterze świadka i jest usprawiedliwieniem jej niestawiennictwa na wezwanie NIK. Skarżąca podniosła również zarzut o nieskuteczności wezwania z uwagi na fakt, że na podstawie art. 2 ust.3 u.i.d.p.z.p. do Kancelarii Sejmu nie stosuje się przepisów tej ustawy, co wyłącza stosowanie art. 147 § 1 u.d.e. Dyrektor Delegatury NIK w S. wydał w dniu 5 września 2022 r. postanowienia nr [...], w którym utrzymał w mocy postanowienie z dnia 12 lipca 2022 r. o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny w sprawie oraz treść art. 42 ust. 5 ustawy o NIK i wskazał, że adres do doręczeń elektronicznych stanowi adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344). Organ przywołał też treść art. 147 § 1 i § 4 u.d.e. i podał, że przepisy u.d.e. nie wyłączają Kancelarii Sejmu z zastosowania przepisów u.d.e. W świetle powyższego organ uznał, że korespondencja dla skarżącej na adres elektroniczny Kancelarii Sejmu kierowana była przez NIK w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił, że otrzymał stosowne urzędowe poświadczenia przedłożenia na dowód doręczenia wezwania skarżącej. W ocenie organu, art. 2 ust. 3 u.i.d.p.z.p. nie ma wpływu na kwestię doręczeń elektronicznych. Organ uznał również twierdzenia skarżącej o problemach technicznych po stronie NIK przy stosowaniu skrzynki ePUAP za gołosłowne, gdyż o prawidłowości systemu ePUAP świadczyły właśnie urzędowe poświadczenia przedłożenia związane z doręczeniem wezwania skarżącej. Ponadto organ wskazał, że wiadomością elektroniczną z dnia 18 stycznia 2022 r. skarżąca została powiadomiona o zmianie sali przesłuchania. Organ przytoczył też treść art. 48 ust. 4 ustawy o NIK. Organ odwoławczy podał, że nie podziela argumentów skarżącej, zawartych w zażaleniu. Według organu, obowiązujące przepisy dotyczące świadków oraz prowadzenia wobec nich określonych czynności proceduralnych opierają się na konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o NIK zezwala kontrolerowi do wezwania w charakterze świadka pracownika jednostki kontrolowanej, jak i inną osobę. Organ wyjaśnił oba pojęcia te na tle ww. przepisu, w sposób jaki uczynił to organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał przepisy ustawy o NIK, ustanawiające wyjątki, co możliwości przesłuchania konkretnych osób w charakterze świadków oraz możliwości odmowy złożenia zeznań przez dane osoby. Organ odwoławczy podał, że brak jest przepisów, ustanawiających specjalny status dla osób pełniących funkcję posła lub organu Sejmu w postępowaniach kontrolnych prowadzonych przez NIK. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2022 r. poz. 1339) wprowadzają kategorię czynów związanych z działalnością wchodzącą w zakres sprawowania mandatu, lecz w niniejszej sprawie nie występuje taki przypadek. Zdaniem organu odwoławczego, wśród adresatów normy z art. 42 ust.1 ustawy o NIK, znajduje się zarówno poseł na Sejm RP, jak też Marszałek Sejmu RP. Organ wskazał, że skarżąca swoje stanowisko uzasadnia przepisami o podległości ustrojowej NIK wobec Sejmu, lecz nie zauważa, iż przedmiotem postępowania kontrolnego nie była działalność Sejmu, Kancelarii Sejmu, ani Marszałka Sejmu. Skarżąca została poinformowana w wezwaniu, że kontrola dotyczy rządowego programu "Polskie Szwalnie", a zatem działalności administracji rządowej. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że użytemu w art. 202 ust. 2 Konstytucji RP zwrot "podlega Sejmowi" nie można nadawać potocznego znaczenia i wywodzić z niego stosunku podrzędności i nadrzędności na płaszczyźnie NIK - Sejm, a tym samym z możliwością władczego oddziaływania Sejmu na działalność NIK. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że podległość z ww. przepisu ma charakter funkcjonalny z pewnymi elementami podległości organizacyjnej, lecz nie jest to podległość hierarchiczna. Organ odwoławczy podał, że skarżąca w istocie nie usprawiedliwiła swojego niestawiennictwa na ww. terminie przesłuchania. Skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia 12 lipca 2022 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 64a ust. 2 ustawy o NIK w zw. z art. 105 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy o NIK, art. 42 ust. 1 ustawy o NIK w zw. z art. 202 ust. 2 i art. 110 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 13 ustawy o NIK. W uzasadnieniu skargi, zarzuty w niej podniesione zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór dotyczy nieuwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie nałożonej na nią kary pieniężnej. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o NIK, kontroler może wezwać pracownika jednostki kontrolowanej lub inną osobę do stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka. Na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy o NIK, postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej podlega uchyleniu przez kontrolera, jeżeli osoba wezwana usprawiedliwi niestawienie się na wezwanie. Kwestia możliwości przesłuchania skarżącej została wyjaśniona w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 1139/22. Jak wskazał NSA w orzeczeniach dotyczących skarżącej (por. sygn. akt III OSK 2604/22; sygn. akt III OSK 2424/22; sygn. akt III OSK 2604/22, sygn. akt III OSK 91/23; akt III OSK 233/23; III OSK 244/23), wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK – zostało skierowane osobiście do skarżącej jako obywatela i kształtuje jej prawa i obowiązki. Skarżąca występuje tu jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – Marszałek Sejmu. Należy zatem uznać, że sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK. Przedmiotem postępowania kontrolnego nie była działalność Sejmu, Kancelarii Sejmu, ani Marszałka Sejmu. Skarżąca została poinformowana w wezwaniu, że kontrola dotyczy rządowego programu "Polskie Szwalnie", a zatem działalności administracji rządowej. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany powyżej przez NSA oraz przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 października 2023 r. o sygn. akt II SA/Sz 1139/22. Jak wynikało z akt, na skarżącą została nałożona kara pieniężna z uwagi na niestawienie się na wezwanie na przesłuchanie w charakterze świadka bez usprawiedliwienia. W niniejszej sprawie skarżąca w istocie nie przedstawiła usprawiedliwienia swojej nieobecności. O tym, że kara pieniężna winna być uchylona, jej zdaniem, świadczył fakt podległości ustrojowej NIK – Sejmowi oraz pełnienie przez nią funkcji Marszałka Sejmu. Podkreślić należy, że powyższe okoliczności były podnoszone również przez skarżącą w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1139/22. W ocenie Sądu, nie stanowiły one usprawiedliwionej przyczyny nieobecności skarżącej na przesłuchaniu. Wezwanie na przesłuchanie zostało doręczone skarżącej prawidłowo, zawierało ono wskazanie terminu i miejsca przesłuchania oraz powodu z jakiego skarżąca została wezwana w charakterze świadka. Uchylenie przez organ nałożonej na świadka kary pieniężnej przez organ jest możliwe w sytuacji gdy ten usprawiedliwi swoją nieobecność, zaś w niniejszej sprawie skarżąca tego nie uczyniła. Zgodzić należy się z twierdzeniem organu, że nie można mówić o usprawiedliwionej przyczynie nieobecności na przesłuchaniu w charakterze świadka, jeżeli świadek nie wykazuje woli uczestniczenia w nim. Zdaniem Sądu, organ działał prawidłowo, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.