II SA/Sz 283/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , działając na podstawie art. 3 pkt 17, art. 48 ust. 1 i 4, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał Z. T. dokonać rozbiórki ganku dobudowanego do zajmowanego przez nią lokalu w [...] przy ul[...] , na własny koszt. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] r., w związku z pismem E. W. z dnia [...] r. W toku tego postępowania organ, w dniu [...] r., w obecności współwłaścicieli budynku, w którym Z. T. wykonała roboty budowlane, dokonał oględzin powstałej części obiektu budowlanego. W wyniku oględzin ustalono, iż Z. T. dokonała robót modernizacyjnych istniejącego przedsionka w taki sposób, że przedsionek ten zmienił parametry techniczne. Ponadto organ ustalił, że Z. T. na wykonane roboty nie posiada – wymaganego w ocenie organu - pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustalono, że Z. T. posiada zgłoszenie robót budowlanych z dnia 20 sierpnia 2007 r. na remont wiatrołapu o wym. szer. 2,05 m, x dł. 3,00 m, x h śr. 2,45 m oraz opracowanie dotyczące remontu wiatrołapu sporządzone przez inż. S S z [...] r., a także uchwałę nr [...] . wspólnoty mieszkaniowej wyrażającą zgodę na wykonanie przez Z. i S. T. remontu ganku polegającego na rozebraniu i pobudowaniu nowych ścian, wymianie drzwi i okien oraz wymianie dachu, pozytywną opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] z dnia [...] r., Nr[...] . Wobec poczynionych przez organ ustaleń dotyczących wykonania przez Z. T. przedmiotowych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , wstrzymał prowadzone przez Z. T. roboty budowlane – jak określi je organ – przy przebudowie przedsionka przylegającego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w[...] . Następnie decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , nałożył na Z. T. obowiązek wykonania określonych czynności, z jednoczesnym wskazaniem, że w sytuacji niewykonania w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków organ nakaże na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na skutek postępowania wszczęte z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej – stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W zaistniałej sytuacji organ I instancji uznał za zasadne kontynuować postępowanie w sprawie, o czy zawiadomił strony pismem z dnia 29 sierpnia 2008 r. Organ I instancji uznał również za zasadne nałożyć na Z. T., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych bez uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wywiązała się z nałożonego obowiązku, nadto, na wniosek organu, dostarczyła posiadaną inwentaryzacje przedsionka – obrazującą jego stan przed przystąpieniem do robót. Zdaniem organu dostarczone opracowania potwierdzają, że zmianie uległy parametry techniczne obiektu, lecz inwentaryzacja nie precyzuje jednoznacznie pierwotnych wymiarów ganku. W związku z tym organ zwrócił się do zarządcy nieruchomości o udostępnienie inwentaryzacji budynku wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego i budowlanego oraz biegłego sądowego ds. budownictwa Z.Ć., z której wynika, że obiekt miał wymiary: 2,96 m x 2,04 m. Natomiast pomiary z natury wykazały, że obecnie ganek ma wymiary : 3,37 x 2, 15 m. Ponieważ zmienione zostały wymiary ganku, zdaniem organu, mamy do czynienia nie tylko z przebudową, a także rozbudową obiektu – czyli budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze, że budowa przedsionka zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ wszczął procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w terminie do dnia [...] r. Ponieważ Z. T. nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem, a tym samym nie spełniła warunków niezbędnych do przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji nakazał, na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę obiektu. Z. T. wniosła do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [..] r. nakazującej rozbiórkę ganku, wnosząc o uchylenie decyzji. Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych sprawy. Uzasadniając odwołanie skarżąca wskazała, że przedmiotowy ganek był w złym stanie technicznym w związku z tym musiała dokonać jego remontu. Do remontu przystąpiła po uzyskaniu zgody członków wspólnoty mieszkaniowej i zgłoszenia robót budowlanych. Jednocześnie skarżąca wskazała, że remont polegał na wymianie elementów osłonowych, zadaszenia, rynien i rur spustowych. W wyniku remontu nie nastąpiła żadna ingerencja w fundamenty, nie uległy zmianie parametry techniczne ganku. Ponadto skarżąca podkreśliła, że użycie przy remoncie innych materiałów budowlanych niż pierwotnie jest zgodne z obowiązującymi normami. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i 4, art. 52 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia [..]r. , Nr[..] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w oparciu o akta sprawy uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż Z. T. wykonała roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Z. T. dokonała rozbiórki istniejącego wcześniej ganku a następnie wybudowała nowy obiekt, o zbliżonych wymiarach, na istniejących wcześniej fundamentach, co w ocenie organu w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stanowi odbudowę, na wykonanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro Z. T. nie uzyskała takiego pozwolenia, to tym samym przedmiotowe roboty budowlane wykonała w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym, że Z. T. nie wykonała nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...]r. przez organ I instancji obowiązków w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, organ I instancji zgodnie z prawem wydał zaskarżoną decyzję, w której nakazał rozbiórkę ganku na koszt Z. T.. Pismem z dnia [...] r. Z. T. wniosła skargę na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., Nr [..] , wnosząc o uchylenie decyzji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - błędne zastosowanie art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez niewłaściwe uznanie przedmiotowych prac budowlanych jako budowy, tj. odbudowy; - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 i art. 80 K.p.a.; - niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4, i art. 52 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na powyższe wniosła o: 1) uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , ewentualnie o: 2) nakazanie skarżącej częściowej rozbiórki ganku, poprzez rozebranie dokonanej jego rozbudowy, 3) uchylenie decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie podkreśliła, że bardzo zły stan techniczny przedmiotowego ganku zagrażał zdrowiu i życiu w związku z tym musiała dokonać jego remontu. Skarżąca z całą stanowczością wskazuje, że dokonała remontu całego ganku, nie jego odbudowy. Przyznaje, że do remontu wykorzystała innych materiałów niż pierwotnie, ale nie ingerowała w fundamenty. Naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. skarżąca upatruje w tym, że wobec trudności wskazania granicy pomiędzy odbudową, remontem czy przebudową w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego przyjął za właściwą definicję tą, która jest najbardziej dotkliwa dla skarżącej. Uznanie wykonanych robót jako odbudowa, daje wprawdzie prawo legalizacji, ale w tym przypadku legalizacja wiązał się ze zbyt wysokimi kosztami, rażąco niewspółmiernymi do wartości wykonanych robót, jak również wartości samego ganku. Gdyby jednak organy uznały roboty wykonane jako remont lub przebudowa, zobowiązane byłyby do przeprowadzenia innego trybu postępowania, bez obowiązku wnoszenia opłaty legalizacyjnej, czy rozbiórki ganku. Zdaniem skarżącej organy naruszyły również przepisy art. 77 i 80 K.p.a., bowiem nie ustaliły w sposób niewątpliwy wymiarów ganku po przebudowie. Wskazał, że ewentualne zmiany parametrów ganku mogą dotyczyć jedynie jego ocieplenia. Skarżąca podkreśliła, że pomimo ocieplenia ganku jego powierzchnia wewnątrz nie uległa zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w oparciu o stwierdzenie, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na odbudowie ganku, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że stanowisko takie nie wynika jednoznacznie z materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zostało też należycie uzasadnione. Organ I instancji przyjął, a organ odwoławczy nie zakwestionował tych ustaleń, że ganek przed wykonaniem robót budowlanych posiadał wymiary takie jak wynikają z inwentaryzacji sporządzonej przez Z. Ć. w [...] r. Jednak żaden z organów nie uzasadnił dlaczego za wiarygodną uznano sporządzoną wcześniej inwentaryzację Z. Ć., której nata bene brak w aktach administracyjnych, a odmówiono wiarygodności sporządzonej tuż przed przystąpieniem do robót budowlanych inwentaryzacji przedłożonej przez skarżącą. Wprawdzie organ I instancji wspomniał, że nie precyzuje ona jednoznacznie pierwotnych wymiarów ganku, jednak nie wyjaśnił na czym polega ta nieprecyzyjność. Sąd analizując rysunki dołączone do inwentaryzacji przedłożonej przez skarżącą bez trudu odczytał, że szerokość ganku wynosiła [...] cm, a długość [...] cm. Nadto organy nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącej, że wymiary ganku stwierdzone w toku oględzin są wymiarami zewnętrznymi, a podane w inwentaryzacji są wewnętrznymi. Zastrzeżenia budzi również stanowisko organów nadzoru budowlanego stwierdzające, iż skarżąca nie dokonał remontu istniejącego ganku lecz jego odbudowę, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wykonane na tym obiekcie roboty budowlane stanowią samowolę budowlana, do której odnosi się przepis art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Bezspornym w sprawie jest, iż w momencie składania przez skarżącą zgłoszenia wykonania robót budowlanych z dnia [..] r. wskazany w tym zgłoszeniu ganek istniał, zaś stan tego obiektu znany był organowi budowlanemu, który przyjął powyższe zgłoszenie bez sprzeciwu. Taka sytuacja – zdaniem sądu – nie daje podstaw do uznania, że skarżąca dokonała odbudowy obiektu budowlanego. Przepisy prawa budowlanego definiują pojęcie remontu (art. 3 pkt 8), nie definiują jednak pojęcia odbudowy. Art 3 pkt 6 stwierdza, że odbudowa jest formą budowy tj. wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu. Z tego względu – zdaniem sądu - za odbudowę uznać należy budowę danego obiektu od nowa, po całkowitym rozebraniu budynku istniejącego, niweczącym jego istnienie. Jeśli jednak inwestor wykonując na podstawie zgłoszenia remont obiektu budowlanego stwierdził konieczność rozebrania oraz odbudowy niektórych jego części (ścian), wykorzystując jednak pozostałą część obiektu, nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu, to nie ma podstaw do przyjęcia, że dokonał odbudowy obiektu, skoro zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlanego przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, a przepisy prawa budowlanego nie określają zakresu czy skali zamiany elementów budowlanych w danym obiekcie innymi elementami. Przez zawarte w wyżej powołanym przepisie stwierdzenie "w istniejącym obiekcie budowlanym" rozumieć należy stan obiektu w momencie składania zgłoszenia. Skoro dany obiekt, zgłoszony w trybie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do remontu w tym czasie istniał, uznać należy, iż wykonane na nim na podstawie tego zgłoszenia roboty budowlane nie stanowiły samowoli budowlanej, uzasadniającej wszczęcie postępowania na podstawie art. 48. Nawet jeżeli zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane przekraczają zakres remontu, to i tak zgodzić się trzeba z zarzutem skargi, że organy nie rozważyły czy wykonane przez skarżącą roboty budowlane nie należy zakwalifikować jako przebudowy przedmiotowego ganku. W tym miejscu należy wskazać, że wszczynając z urzędu w dniu 4 września 2007 r. postępowanie w niniejszej sprawie organ I instancji prowadził je na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, kwalifikując prowadzone przez skarżącą roboty budowlane jako przebudowa przedsionka przyległego do budynku mieszkalnego przy ul. [..] w[...] . W toku postępowania organ zmienił kwalifikację robót budowlanych na odbudowę oraz podstawę prawną prowadzonego postępowania na przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ nie wyjaśnił powodów takiej zmiany stanowiska, nie jest ono również poparte żadnymi nowymi dowodami w sprawie, bowiem takie nie pojawiły się w aktach przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia opisanych okoliczności, a zatem wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach (pkt III) w oparciu o art. 200 w/w ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić powyższe uwagi, dotyczące prawnej kwalifikacji wykonywanych przez skarżącą robót budowlanych, pod kątem czy stanowiły one odbudowę, remont obiektu czy też jego przebudowę.