II SA/Sz 283/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. F.-P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz M. nakazał H.A. jako właścicielce gruntu stanowiącego działkę nr [...], obr. [...], wykonanie urządzenia (rowu) zapobiegającego szkodom dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [...], obr. [...]. Na skutek odwołania złożonego przez B.F. (właścicielka działki nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Jednocześnie postanowieniem wydanym w tym samym dniu, organ odwoławczy wyznaczył Burmistrza W. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Burmistrz W., po dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...], na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, decyzję nakazującą H.A., właścicielce gruntu stanowiącego działkę nr [...], obr. [...], wykonanie rowu na ww. działce, wzdłuż granicy z działką nr [...], na całej długości granicy, nie naruszając struktury działki nr [...] jako urządzenia zapobiegającego szkodom dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [...], obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na zebrany materiał dowodowy (w tym opinię biegłego) wskazał, że na działkę nr [...] w [...] nawieziono ziemię, co spowodowało zmianę kierunku spływu wód opadowych ze szkodą dla działki sąsiedniej o nr [...], a wykonanie rowu stanowi najskuteczniejszy sposób zapobieżenia tym szkodom. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli B.F. oraz T.P., zarzucając decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że w przedmiotowym wypadku wystarczające dla zapobieżenia powstawaniu szkód na gruntach sąsiednich będzie nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że powinna zostać wydana decyzja w przedmiocie zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie całości lub znacznej części nawiezionych odpadów budowlanych, 2) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), poprzez dokonanie przez organ I instancji uproszczonej oceny zebranego materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie, 3) art. 84 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na nierzetelnej i niepełnej opinii biegłego, niestanowiącej logicznej całości oraz zawierającej błędy w ustaleniach faktycznych, 4) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności niedokonanie analiz niezbędnych do ustalenia przyczyn pęknięć posadzki na nieruchomości należącej do strony skarżącej, 5) art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na regulację art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazał, że celem ustalenia wpływu zmian na grunty sąsiednie oraz ewentualnego sposobu zapobiegnięcia szkodom organ I instancji powołał biegłego z zakresu melioracji wodnych, gospodarki wodnej oraz ochrony środowiska - mgr inż. S.P., który pismem z dnia [...] przedłożył opracowanie dotyczące zmiany stosunków gruntowo-wodnych w W., przy ul. [...], następnie uzupełnione pismami z dnia [...],[...]. Jak wynika z powyższej opinii teren działki nr [...], obr. [...] został sztucznie podwyższony poprzez nawiezienie ok. [...] m3 ziemi. Przed dokonaniem tych prac, woda na powyższą działkę spływała naturalnie z uwagi na istniejące zagłębienie terenu. Przez podniesienie rzędnych terenu, miejscami ponad 3 m, nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych i zmiana stosunków wodnych na gruncie. W opinii z dnia [...] podkreślono, iż doszło do trwałego podniesienia poziomu wody gruntowej, co będzie trudne do uregulowania. Jednakże już w dalszych opiniach sporządzonych po upływie roku od wykonania prac, biegły konsekwentnie stwierdzał, że zmiany, które miały miejsce były bardziej widoczne zaraz po wykonaniu prac, natomiast po ustabilizowaniu nasypu nastąpiła również stabilizacja poziomu wody w gruncie, która jest powiązana ze stanem wody w jeziorze, na zasadzie naczyń połączonych. Wahania poziomu wody są niewielkie i zależne od poziomu wody w jeziorze. Co za tym idzie, celem zapobieżenia szkodom związanym z powierzchniowym spływem wód na teren działki należącej do B.F. i T.P. koniecznym jest wykonanie rowu. Jednocześnie biegły uznał za ekonomicznie nieuzasadnione przywrócenie stanu poprzedniego bądź proponowane przez H.A. obniżenie poziomu gruntu o ok. 0,5 m argumentując to dużymi kosztami oraz koniecznością umożliwienia korzystania z obu działek. W ocenie Kolegium, ustalenia biegłego w powyższym zakresie - są wiarygodne i logiczne, a opinia ta nie została skutecznie podważona przez wnioski płynące z opinii geologa M.O. (przedłożonej przez B.F. i T.P.), gdyż nie wykazano w niej, aby zmiana stosunków wodnych wiązała się z występowaniem szkody na gruncie skarżących. Organ podkreślił, że biegły S.P. wykluczył związek przyczynowo -skutkowy pomiędzy nawiezieniem gruntu a pękaniem posadzki w piwnicy budynku skarżących i jej zawilgoceniem. Wyjaśnił, że piwnica już na etapie jej budowy znajdowała się poniżej nawierconego poziomu wody, a co za tym idzie koniecznym było zaprojektowanie i wykonanie bardzo dobrej izolacji poziomej i pionowej. Wprawdzie geolog M.O. wskazał, iż nawiezienie ziemi na teren działki nr [...] miało szereg skutków, ale w opinii potwierdził wyłącznie, iż szkoda powstała w ww. budynku związana jest ze zmianą stanu gruntów - torfów, nie zaś ze zmianą stanu wody. Z kolei przedłożona przez skarżących opinia ekologiczna sporządzona przez prof. dr hab. inż. J.K. swoim zakresem obejmuje zagadnienia niezwiązane z przedmiotową sprawą, gdyż dotyczy oddziaływania odpadów składowanych na terenie działki nr [...] na poszczególne elementy środowiska naturalnego i obszarów cennych przyrodniczo. Zdaniem organu, przedłożone w toku postępowania opinie biegłych potwierdzają, iż w przedmiotowej sprawie H.A. poprzez nawiezienie na teren działki nr [...] ok. [...] m3 ziemi spowodowała zmianę stanu wody na gruncie, która na gruncie sąsiednim wywołuje szkody związane z odprowadzaniem na nie wody opadowej. W takiej sytuacji zasadnym jest więc wykonanie rowu opaskowego, który przejmie wody opadowe. Nie jest natomiast koniecznym nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie mas ziemnych, skoro wskazywane przez skarżących szkody związane z pękaniem posadzki w piwnicy oraz pogorszeniem warunków widokowych nie mogą być uznane za skutek zmian stanu wody na gruncie. Zastosowane przez organ I instancji rozwiązanie będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione oraz zapewni realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że w sprawie podjęte zostały wszelkie czynności mające na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W szczególności biegły S.P. ustalił, czy nawiezienie odpadów na działkę H.A. wpłynęło na grunty sąsiednie i czy spowodowało zmianę stosunków wodnych skutkującą pęknięciami budynków należących do skarżących. Rozważania w tym zakresie są bowiem zawarte w przedłożonej przez biegłego opinii oraz jej uzupełnieniach, a organ dokonał oceny tejże opinii również w kontekście opinii przedłożonych przez skarżących w toku postępowaniu. Zdaniem organu, w sprawie nie było konieczności powoływania kolejnego biegłego, z uwagi na to, iż pierwsza opinia S.P. różni się od ocen zawartych w jej uzupełnieniach. Uzupełnienia bowiem zostały sporządzone celem usunięcia wątpliwości organów obu instancji w sprawie i pozwalały na dokonanie oceny stosunków wodnych po ustabilizowaniu się sytuacji gruntowo-wodnej. Były konsekwentne co do oceny zmian stanu wody na gruncie oraz konieczności zastosowania określonych rozwiązań. Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a. wskazując, że organ ma obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. B.F. i T.P. zaskarżyli opisaną powyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie. W skardze skarżący powtórzyli zarzuty odwołania, wskazując na błąd w uznaniu, że w przedmiotowym wypadku wystarczające dla zapobieżenia powstawaniu szkód na gruntach sąsiednich będzie nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz naruszenie art. 84, 77 § 1, 7 K.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne, oparcie decyzji na nierzetelnej, niepełnej i wewnętrznie sprzecznej opinii biegłego, niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności niedokonanie analizy przyczyn pęknięć posadzki. W ocenie skarżących, biegły nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a wskazanie przez niego w opinii, że zalecany rów powinien przyjąć wody i nie dopuścić do zalania sąsiedniej działki budzi wątpliwości co do skuteczności sugerowanego rozwiązania. Podnieśli, że to przywrócenie stanu poprzedniego jest jedynym rozwiązaniem, które w całości może zapobiec dalszym negatywnym skutkom naruszenia przez działanie H.A. stosunków wodnych na przedmiotowych gruntach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżących złożył pismo z dnia [...] z prośbą o zażądanie przez Sąd od Burmistrza M. decyzji bądź akt postępowania toczącego się przed tym organem w trybie art. 26 ustawy o odpadach w stosunku do posiadacza odpadów zgromadzonych na działce nr [...] w W. wskazując, że w sprawie dotyczącej stosunków wodnych nie została wyjaśniona kwestia prawidłowości składowania odpadów. Sąd powyższy wniosek dowodowy na rozprawie oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W myśl tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie w prawidłowy sposób zinterpretowały i zastosowały wyżej cytowany przepis. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne organ ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę dla gruntów sąsiednich. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że dyspozycja art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne została wypełniona, a zatem organ był zobligowany do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. Ustawodawca w omawianym przepisie wskazał na dwa możliwe obowiązki, które mogą być nałożone decyzją, zaś wybór środka naprawczego pozostawił w gestii samego organu, o czym przesądza użycie sformułowania "lub". Od uznania organu zatem zależy, czy strona zostanie zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego (obowiązek o charakterze restytucyjnym) czy też do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (obowiązek o charakter prewencyjnym). Uznanie nie oznacza jednakże dowolności, gdyż organ powinien wyczerpująco uzasadnić swój wybór. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy sprostował temu obowiązkowi, gdyż przywołał przekonującą argumentację, będącą konsekwencją rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bezbłędnych ustaleń faktycznych i należytej oceny zebranego materiału dowodowego. Zasadniczym dowodem w sprawie, na którym oparto wydaną decyzję będącą przedmiotem skargi, stanowiła opinia biegłego wraz uzupełnieniami, sporządzona przez S.P. na zalecenie organu. Wbrew twierdzeniu skarżących, opracowania te stanowią logiczną całość i wyjaśniają wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Opinia jest wiarygodna, rzetelna, zupełna i logiczna, zaś uzupełnienia służyły dokładnemu wyjaśnieniu sprawy i usunięciu wszelkich nasuwających się wątpliwości, w tym zgłoszonych przez samych skarżących. Słusznie więc organ uczynił wnioski wypływające z tej opinii, podstawą swojego rozstrzygnięcia. Natomiast przeciwna argumentacja skarżących sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem organu. Zgodzić należy się z organem, że zarówno przedłożone przez skarżących w toku postępowania opinie jak i podnoszona przez stronę okoliczność, że opinia S.P. różni się od ocen zawartych w jej uzupełnieniach, nie podważają jej wartości dowodowej. Wprawdzie w pierwszym opracowaniu biegły wskazał na wpływ podniesienia terenu działki nr [...] w W. na poziom wód gruntowych, ale już w sporządzonym po upływie roku opracowaniu uzupełniającym stwierdził, że po ustabilizowaniu się nasypu, nastąpiło ustabilizowanie się poziomu wody w gruncie, którego niewielkie wahania związane są wyłącznie ze stanem wody w jeziorze Wicko na zasadzie naczyń połączonych. W kolejnych uzupełnieniach biegły podtrzymał to twierdzenie. Powyższe wyjaśnienia zawarte w uzupełnieniach do opinii nie budzą zastrzeżeń Sądu zwłaszcza, że są wynikiem kilkuletnich obserwacji biegłego i nie zostały w toku postępowania skutecznie zakwestionowane, jak i wskazują na przyczynę korekty wcześniejszego stanowiska biegłego. Niezasadny jest również zarzut skarżących, w którym podniesiono, że organ nie dokonał analizy przyczyn uszkodzeń ich budynku. Niewątpliwe przepis art. 29 ustawy Prawo wodne nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody, natomiast nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu rzeczy na gruncie zgłaszającego roszczenie. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, uszkodzenia budynku były przedmiotem analizy biegłego, który wykluczył istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nawiezieniem gruntu na działkę nr [...] w W. a pęknięciem posadzki i zawilgoceniem piwnicy w budynku skarżących, jednocześnie wskazując, iż budynek ten już na etapie jego budowy znajdował się poniżej poziomu wody. Przy czym podkreślenia wymaga, że wystąpienie skutku szkody, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, należy wiązać tylko ze zmianą stanu wody na gruncie, nie zaś ze zmianą stanu gruntów, do której to nawiązał autor opinii przedłożonej przez skarżących. Zdaniem Sądu, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, wbrew przeciwnym twierdzeniom skargi, na akceptację zasługuje wybór środka zapobiegającego szkodom na gruncie skarżących w postaci nałożenia obowiązku na właściciela działki nr [...] wykonania rowu opaskowego. W orzecznictwie podnosi się, że organ wydając decyzję w sprawie naruszenia stosunków wodnych powinien nakazać takie działanie, które w okolicznościach danej konkretnej sprawy racjonalnie będzie najskuteczniejsze i najprostsze do wykonania, mając na uwadze prawa i interesy wszystkich stron postępowania. Niewątpliwie na takie rozwiązanie wskazał biegły w swojej opinii i uznać należy je w realiach niniejszej sprawy za optymalne i wielostronne, skoro służy ochronie przed bezpośrednim spływem wód opadowych na działkę skarżących jak i wpływa na stabilizację poziomu wód gruntowych i powierzchniowych. Trafnie zatem podniesiono w uzasadnieniu decyzji, iż zastosowany środek spełnia zarówno wymóg skuteczności jak i zapewnia realizację interesów skarżących. Stanowisko skarżących kwestionujące tą ocenę i sugerujące konieczność wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, opiera się tylko i wyłącznie na subiektywnym ich przekonaniu. Z akt sprawy wynika, że rozwiązanie polegające na usunięciu podwyższenia terenu w sposób zbędny i nadmierny obciążałoby właściciela nieruchomości nr 61/1. W szczególności, byłoby nieuzasadnione ekonomicznie i racjonalnie z uwagi na ilość nawiezionej ziemi (tj. kilkadziesiąt tysięcy metrów sześciennych) jak i mogłoby utrudniać korzystanie z tej nieruchomość, która przed wykonaniem nasypu, ze względu na istniejące zagłębienie terenu była podtapiana i zabagniona w części przylegającej do jeziora (opinie uzupełniające z dnia [...]). Ponadto przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby na gruncie skarżących zaistniała szkoda, która czyniłaby zasadnym zastosowanie ww. środka restytucyjnego. Odnosząc się do postanowienia wpisanego do protokołu rozprawy Sąd wyjaśnia, że oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżących, gdyż kwestia prawidłowości składowania odpadów, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W postępowaniu mającym za przedmiot naruszenie stosunków wodnych nie jest badana zgodność z prawem składowania odpadów. Są to bowiem dwie odrębne sprawy administracyjne, załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji, które są niezależne od siebie i nie pozostają ze sobą w związku. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że bez znaczenia na wynik niniejszej sprawy ma także okoliczność, czy nawieziona na grunt ziemia, stanowiła odpady budowlane. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu prawa materialnego (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne), ale także wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.