II SA/Sz 285/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca2006 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przydziału lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] numer [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. przyznającą lokal przy ul. [...] w całości T. B., wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tj. podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku o zamianę lokalu A. B. zam. w [...] ul. [...] i L. W. zam. w [...] ul. [...] zezwolił na zamianę lokalu mieszkalnego i przydzielił: - L. W. lokal nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], składający się z jednego [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i użytkowej [..] m2 . Jako osoby uprawnione do zamieszkania w tym lokalu wymieniono E. i M. W. . Należy zaznaczyć, iż lokal przy ul. [...] o ogólnej powierzchni [...] m2 decyzją z dnia [...] r. został podzielony na [...] lokale mieszkalne. Jeden lokal o powierzchni [...] m2 otrzymała T. B. wraz z dziećmi E. i A., drugi o powierzchni [...] m2 przyznano T. B.. W dniu [...] r. z najemcami zawarto odrębne umowy najmu. W dniu [...] r. na podstawie decyzji [...] głównym najemcą lokalu przyznanego T. B. zostaje jej syn A. B. Jak już wyżej wspomniano lokal nr [...] został przyznany w drodze zamiany L. W. decyzją z dnia [...] r. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. oba lokale o łącznej powierzchni mieszkalnej [...] m2 i użytkowej [...] m2 przydzielone zostają T. B., dotychczas mającemu przydział na pokój o powierzchni [...] m2. Jako osoby mające prawo zamieszkiwania w lokalu wymieniono-konkubinę i pasierbicę głównego najemcy. W roku [...] państwo E. i L. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] r., jako rażąco naruszającej prawo. W myśl przepisów ustawy Prawo lokalowe, na podstawie której orzekał organ wydając decyzję z dnia [...] r. zezwolenie na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale, stanowi decyzję o przydziale lokalu uzyskanego w wyniku zamiany (art. 60 ustawy). Jeżeli więc przydział lokalu L. W. nastąpił w drodze decyzji, wszelkie zamiany w tym zakresie powinny być dokonywane w tym samym trybie, z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] r. można mówić o rażącym naruszeniu prawa (pkt 2 art. 156 kpa). Naruszeniem prawa jest zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego-chodzi tu o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji w indywidualnych sprawach. W przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa polegało na wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. Poza tym, orzeczono w sprawie już rozstrzygniętej prawomocną decyzją bez uprzedniego wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mianowicie przyznano T. B. lokal mieszkalny wcześniej przyznany prawomocną decyzją L. W. Biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja nr [...] jest dotknięta wadą z art.156 § 1 pkt 2 Kpa, należało stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. B. We wniosku zarzucił: - błędną interpretację art. 60 ustawy-Prawo lokalowe, bowiem najem nie wynikał z decyzji administracyjnej, a zatem zezwolenie na zamianę lokali nie było równoznaczne z powstaniem stosunku najmu, - nie zastosowanie wykładni celowościowej, jako że celem ustawy-Prawo lokalowe było zaspakajane potrzeb mieszkaniowych ludności, a L. W. posiada własnościowy lokal mieszkalny w [...], jak też w [...]; dlatego nie można w stosunku do niego stosować dobrodziejstwa przepisów Prawa lokalowego, - zignorowanie faktu, że od momentu wydania decyzji Nr [...] do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności upłynęło [...] lat; zachodzi tu bowiem nieodwracalność skutków prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] r. numer [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, iż nie ulega wątpliwości, że T. B. otrzymał przydział części lokalu mieszkalnego Nr [...] w lokalu przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji o przydziale z dnia [...] r. wy[...] r. część lokalu Nr [...] otrzymała też –T. B. wraz z dziećmi: córką E. i synem A.. Następnie lokal ten decyzją o przydziale Nr [...] z dnia [...] r. otrzymał A. B. (syn) wraz z rodziną. Decyzją z [...] r. zezwolono na zamianę lokalu mieszkalnego pomiędzy A. B., a L. W.. Zgodnie więc z art. 60-Prawa lokalowego decyzja ta stanowi decyzję o przydziale lokalu. Również decyzja z dnia [...]r. przydzielająca cały lokal Nr [...] przy ul. [...] w [...] dla T. B. została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo lokalowe i jest aktem administracyjnym w indywidualnej sprawie. Nie ma znaczenia dla sprawy cel, jaki przyświecał ustawodawcy w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. Niezależnie bowiem od tego, organ obowiązany jest działać (orzekać) tylko w oparciu o obowiązujące przepisy i zgodnie z ich treścią. Nie można też zgodzić się; z zarzutem wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Pojęcie to nie może być utożsamiane ze stanem faktycznym sprawy spowodowanym istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Nie jest też istotne, czy istnieje możliwość odwrócenia następstw spowodowanych przez taką decyzję, a w szczególności przywrócenia stanu poprzedniego. Organ administracyjny, może działać tylko w formie aktów administracyjnych indywidualnych, tylko na podstawie przepisów ustawowych lub wydanych z upoważnienia ustawowego. Jeżeli zatem istnieje przedmiot i podmiot sprawy jak też nie wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa, istnieje możliwość przywrócenia poprzedniego stanu prawnego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] r., której rozstrzygnięcie brzmi: " stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. ", a więc rozstrzygnięcie nie zawiera precyzyjnego określenia decyzji, której nieważność stwierdzono, co samo w sobie czyni ją nieważną. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i zakończyło się to wydaniem zaskarżonej decyzji. Przewodniczącą składu orzekającego i zarazem sprawozdawcą była osoba biorąca udział w wydaniu decyzji [...] z dnia [...]., i na tej podstawie skarżący zarzuca, że była ona zainteresowana w wydaniu orzeczenia o zaskarżonej treści. Już z tego względu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja w całości jest sprzeczna z prawem. Najem lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego powstał z mocy umowy najmu, który to fakt jest znany Kolegium, bo ono samo ustaliło, iż w dniu [...] r. została z T. B. zawarta umowa najmu. Nie może więc być tu zastosowany art. 60 Prawa lokalowego, z którego treści wynika, że stosuje się go, gdy najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale. Różnica między decyzją a umową jest wyraźna. Całkowicie błędne jest też stanowisko w przedmiocie nieodwracalności skutków prawnych, skoro najem powstał w wyniku umowy najmu, a ta nie może być odwrócona na drodze administracyjnej. Nie można pominąć i celu ustawy, bo ten też określają przepisy tejże ustawy, i to o takiej samej mocy, jak i pozostałe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art.134 § 1 i 135 ww. ustawy). Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie należy zauważyć, iż skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela występującego w orzecznictwie stanowiska, iż osoba, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji organu administracji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności, choćby względnej, powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wymóg odpowiedniości ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 569; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 704; wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99, niepubl.). Należą do nich: art. 129 § 1 (ustalający pośredni tryb wnoszenia odwołania), art. 132 (wyznaczający granice dopuszczalności samokontroli organu I instancji), art. 133 (określający obowiązek organu I instancji przesłania odwołania), art. 136 in fine (umożliwiający zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję), art. 138 § 2 (dopuszczający wśród decyzji organu odwoławczego decyzję kasacyjną o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji). Należy podkreślić, że formuła "przepisy dotyczące odwołań" nie obejmuje wyłącznie przepisów rozdziału 10 Kodeksu "Odwołania", lecz wszelkie przepisy spełniające taki wymóg. Będzie to m.in. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wymieniający wśród podstaw wyłączenia pracownika jego udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 15 kwietnia 1999 r. (II SA 291/99, niepubl.) NSA przyjął, że w wypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowisko to podtrzymał w wyrokach: z dnia 10 czerwca 1999 r. (II SA 655/99, niepubl.) oraz z dnia 23 czerwca 1999 r. (IV SA 1037/97, niepubl.), podkreślając w pierwszym z nich, że nie można tu mówić o "niższej" i "wyższej instancji", gdyż obydwie decyzje zostały wydane przez ten sam naczelny organ (Komentarz do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 ). Stwierdzenie nieważności jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. W niniejszej sprawie organ w podstawie prawnej decyzji stwierdzającej nieważność powołał art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa - ale w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż rażące naruszenie prawa polegało na wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego, a poza tym, orzeczono w sprawie już rozstrzygniętej prawomocną decyzją bez uprzedniego wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Powyższe sugeruje wystąpienie także drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności, określonej w art.156 § 1 pkt 3 Kpa - dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Takie sformułowania nie wyjaśnia na czym faktycznie w tym przypadku polega rażące naruszenie prawa i nie jest wystarczające w świetle art.107 § 3 Kpa, tym bardziej, że organ w zaskarżonej decyzji nie wypowiadał się już odnośnie do przesłanek stwierdzenia nieważności. Ponadto, należy stwierdzić, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by decyzje o przydziale wydawane były bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że do czasu gdy obowiązywały przepisy Prawa lokalowego i najem lokali nawiązywał się w oparciu o decyzje administracyjne o przydziale, akta administracyjne przechowywane były w organie, zaś administracja lokali ( wynajmujący ) dysponowała jedynie aktami stanowiącymi podstawę nawiązania stosunku najmu. Ze znajdujących się w aktach większości decyzji wynika, że są to kopie decyzji przekazywane wynajmującemu, nie zaś akta administracyjne postępowań prowadzonych w związku z dysponowaniem przez organ lokalem przy ul. [...] w [...]. By móc więc powiedzieć, że postępowanie administracyjne nie było prawidłowo przeprowadzone należy odszukać właściwe akta organu lub, o ile nie będzie to możliwe, przeprowadzić stosowne postępowanie z udziałem stron, zmierzające do odtworzenia akt organu. Dodać także należy, że organ ustalając stan faktyczny sprawy pominął istotną okoliczność ( czym naruszył art.77 § 1 Kpa ), mianowicie fakt, iż decyzją z dnia [...] r., na rzecz T. B. przydzielono lokal przy ul. [...] w [...] w całości i z akt sprawy nie wynika, by decyzja ta kiedykolwiek została uchylona. Wreszcie nie można pominąć art.156 § 2 Kpa stanowiącego, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie decyzja, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, została wydana w dniu [...] r., a więc od jej doręczenia ( brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających doręczenie ) prawdopodobnie minęło [...] lat, co może uniemożliwiać powoływanie się na przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art.156 § 1 pkt 3 Kpa. W świetle powyższego Sąd uznał, iż wymienione naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej winien więc uzupełnić i ocenić zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z zawartymi powyżej wskazówkami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II wydane zostało w oparciu o art.152 ww.ustawy i rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, zaś w pkt III w oparciu o art.200 w związku z art.205 tej ustawy.