II SA/Sz 287/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zarząd Powiatu decyzją z dnia [...]r., nr[...] , na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Spółki A. , odmówił zmiany decyzji Zarządu Powiatu z dnia [...] r., znak: [...] o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury gazowej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] oraz ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego. Spółka A. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o zmianę, ewentualnie uchylenie decyzji Zarządu Powiatu W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że określając wysokość opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego organ mylnie przyjął, że przedmiotowy rurociąg stanowi dwa urządzenia - jedno o powierzchni [...] m2 umieszczone w jezdni i drugie o powierzchni [...] m2 umieszczone w terenie zabudowanym. Skutkiem tej kwalifikacji jest ustalenie opłat za [...] m2 zajętej powierzchni pasa drogowego – [...] m2 jezdni i [...] m2 poza jezdnią (w terenie zabudowanym). Spółka wyjaśniła, iż wnioskowane urządzenie, tj. rurociąg sieci gazowej jest jednym urządzeniem o powierzchni [...] m2, które umieszczone ma być w pasie drogowym drogi powiatowej, tj. w jezdni na powierzchni [...] m2 oraz poza jezdnią w terenie zabudowanym na powierzchni [...] m2. Według odwołującej zawarte w art. 40 ust. 10 ustawy uprawnienia do traktowania urządzenia o powierzchni mniejszej niż [...] m2 jako zajęcie [...] m2 pasa drogowego pomimo przyjęcia przez Radę Powiatu różnych rocznych stawek opłat za zajęcie poszczególnych części pasa drogowego (dla jezdni [...] zł/m2 a dla pozostałych elementów pasa drogowego [...] zł/m2) nie daje prawa przy naliczaniu opłat do uznania jednego urządzenia, którego umieszczenie planowane jest w różnych częściach pasa drogowego jako dwóch urządzeń o powierzchni [...] m2 każde. Zdaniem odwołującej taka kwalifikacja tworzy niezgodną z prawem fikcję polegającą na znacznym zwiększeniu opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, co narusza słuszny interes strony i stanowi przesłankę powołania się na art. 155 K.p.a. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr[...] , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podało, że decyzją z dnia [...]r. organ I instancji zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w celu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - przyłącza do sieci gazowej do dz. nr [...] w m. R. oraz ustalił z tego tytułu opłatę roczną w wysokości [...] zł. Opłata została obliczona jako iloczyn m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki rocznej opłaty za zajęcie [...] m2, tj.: urządzenie wbudowane w jezdni [...] urządzenie wbudowane w terenie zabudowanym [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez ustalenie opłaty dla urządzenia - przyłącza gazowego - o powierzchni [...] m2. Wniosek oparto na przepisie art. 155 K.p.a., tj. jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Według Kolegium instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji, zatem ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest zatem badanie czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę, a ponadto czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dalej Kolegium podało, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. jest ostateczna oraz, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. można uznać za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie zmiany w tym zakresie (m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt: III SA 1214/95). Następnie Kolegium wyjaśniło, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasą drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie [...] m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy urządzenia mniejsza niż [...] m2 jest traktowana jak zajęcie [...] m2 pasa drogowego. Uchwała Nr XVII/105/04 Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą dróg jest Zarząd Powiatu. Zgodnie z § 3 ust. 1 tejże uchwały za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia wynoszą: poza terenem zabudowanym -15,00 zł w terenie zabudowanym - 40,00 zł w jezdni - 80,00 zł na obiekcie inżynierskim - 200,00 zł Przepisy uchwały Rady Powiatu nie odnoszą się w żaden sposób do obliczania opłaty za urządzenie zajmujące pas drogowy proporcjonalnie do powierzchni zajęcia. Wysokość stawki opłaty dla 1 m2 określona jest dla każdego elementu pasa drogowego osobno. Jednocześnie każdy element pasa drogowego ma inną stawkę. Powyższe wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej o dokonanie zaproponowanej zmiany decyzji ostatecznej, bez względu na ewentualne istnienie w sprawie słusznego interesu strony. Kolegium podkreśliło, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 339/10). Reasumując Kolegium stwierdziło, że zmianie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. sprzeciwiają się przepisy wydanej, na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., uchwały Nr XVII/105/04 Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 25 marca 2004 r. W skardze złożonej na powyższą decyzję Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że decyzje wydane przez organ I i II instancji naruszają: * art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego, * art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W dalszej części uzasadnienia skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze. zm. - dalej jako "P.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.). Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których Kodeks odsyła. Jedną z form zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 K.p.a. Zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów Kodeksu (np. art. 156 § 1 K.p.a.). Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. - jak to wynika w sposób oczywisty z jego treści - jest możliwe tylko wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej - należy do organu administracji publicznej. Z powyższego wynika więc, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Wbrew wymienionym wyżej zasadom, skarżąca Spółka domagając się zmiany (uchylenia) w części decyzji Zarządu Powiatu z dnia [...] r., w istocie rzeczy domagała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nie powołując się bowiem na przesłanki z art. 155 K.p.a., zarzuciła tej decyzji wady merytoryczne - co podtrzymała również w skardze do Sądu - i domagała się ponownego ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Oczywiste jest, że tak sformułowane żądanie nie mogło być - z przyczyn wyżej podanych - uwzględnione w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. W tym stanie faktycznym sprawy, organy rozpatrując żądanie Spółki na podstawie art. 155 K.p.a., prawidłowo dokonały oceny złożonego wniosku i nie znajdując podstaw do uznania, że za uchyleniem (zmianą) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, prawidłowo też odmówiły jej zmiany. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 40 ust. 5 i ust. 10 ustawy o drogach publicznych należy raz jeszcze wskazać, że celem postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją, lecz ocena czy istnieją przesłanki do zmiany decyzji określone w tym przepisie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem nie jest możliwe naruszenie przepisów, które nie znajdują zastosowania i nie były stosowane w sprawie. Nadto należy wyjaśnić, że nie jest słuszne stanowisko organu odwoławczego, iż zmianie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. sprzeciwiają się przepisy wydanej, na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., uchwały Nr XVII/105/04 Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W żadem sposób nie da się wyinterpretować takiego zakazu z treści przepisu ustalającego stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Wskazane uchybienie organu odwoławczego pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy skoro organ ten utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, w której jednoznacznie podano, iż wadliwość wydanej decyzji nie może stanowić argumentu uzasadniającego zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Organ I instancji wskazał również, że zmianie w trybie art. 155 K.p.a. mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu, których organ ma do wyboru pewną gamę zgodnych z prawem rozstrzygnięć. Jednocześnie organ ten wyjaśnił, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż przy ustalaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego ma do wyboru określoną gamę rozstrzygnięć i przy uwzględnieniu słusznego interesu strony może według własnego uznania ustalić wysokość opłaty. Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.