II SA/Sz 288/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim decyzją z dnia (...), numer (...), nakazał inwestorowi E M wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w S, w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, tj. przedłożenie, w terminie do (...), projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została doręczona E M w dniu (...). Od powyższej decyzji E M wniosła w dniu (...) odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w którym podniosła, że bez własnej winy, lecz z przyczyn obiektywnych, wskutek wprowadzenia jej w błąd przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim co do zakresu nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, nie była w stanie, w przewidzianym ustawowo terminie, odwołać się od wskazanej decyzji . Zdaniem E M przedstawione poniżej okoliczności usprawiedliwiają uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie i jego przywrócenie. W związku z uzyskaną od pracowników powiatowego inspektoratu informacją, że w niniejszym postępowaniu, w związku z wykonaniem inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego niezbędna jest odrębna zgoda właściciela nieruchomości na dokonane odstępstwa wyrażona w formie uchwały, którą można uzyskać zastępczo na drodze postępowania sądowego i właśnie brak tejże zgody uznano za główną i jedyną podstawę wydania zarówno decyzji zgłaszającej sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak i decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w dniu 12 maja 2006 r. wystąpiła do organu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd kolejno kwestii przeniesienia na skarżącą własności zaadaptowanej powierzchni strychowej będącej przedmiotem postępowania, a następnie uzyskania zastępczej zgody sądu na zajęcie istniejących, wolnych przewodów kominowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim postanowieniem z dnia (...) zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wyrażenia zgody zastępczej przez sąd powszechny (prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Postanowieniem z dnia (...), Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia (...), zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie, wskazując, że rozpatrzenie sprawy doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia sądu, bowiem decyzją z dnia (...), organ powiatowy nie zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też zastępczej zgody sądu, a zatem nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, ani też do wezwania strony do wystąpienia do sądu powszechnego. W związku z powyższym uzasadnieniem skarżąca wniosła w dniu (...), o uzupełnienie w/w rozstrzygnięcia, a następnie, wobec nieuwzględnienia tegoż wniosku, wniosła w dniu (...) o potraktowanie pisma z (...), jako odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia (...), bowiem w jej ocenie decyzja ta jako nieprawomocna w związku z wniesieniem w terminie do jej zaskarżenia uwzględnionego przez organ wniosku o zawieszenie postępowania podlega nadal wzruszeniu w trybie odwoławczym. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił powyższego wniosku stwierdzając, że fakt niezaskarżenia w terminie decyzji organu I instancji niezależnie od wniesienia w terminie odwoławczym uwzględnionego wniosku o zawieszenie postępowania nie powoduje z mocy prawa zawieszenia również tegoż terminu procesowego. Podsumowując wnioskodawczyni stwierdziła, że zaistniałe w sprawie fakty i okoliczności oraz stan prawny uzasadniają jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia (...),. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...), numer (...), działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez E M odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia (...), Numer (...),. Organ II instancji stwierdził, że okoliczności podawane we wniosku nie dają podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaś skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Decyzja organu I instancji została doręczona E M w dniu 8 maja 2006 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni, od dnia jej doręczenia, zgodnie z art. 129 § 2 kpa. Powyższe postanowienie EM zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze przytoczyła okoliczności wskazywane wcześniej we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uzasadniające - jej zdaniem - przywrócenie uchybionego terminu, i wniosła "o uchylenie skarżonych postanowień w całości poprzez uznanie, że w pełni uzasadnione faktycznie i prawnie jest stwierdzenie, iż zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i innym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, o orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, a także o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jeżeli podczas rozpatrywania skargi pojawi się taka konieczność ." Skarżonemu postanowieniu E M zarzuciła, że zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej jego wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Naruszenie prawa materialnego w niniejszej sprawie polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu poprzez niezasadne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 58 Kpa. Nadto skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów proceduralnych oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego poprzez brak podstawowych i koniecznych elementów decyzji administracyjnej określonych wart. 107 § 1 i § 3 kpa, które w związku z uregulowaniem przewidzianym w art. 126 kpa stosuje się również do postanowień tj. wyczerpującego powołania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, brak dokładnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie zasady postępowania dowodowego określonej w art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którą jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz niedochowanie wymogu niezbędnego zakresu postępowania dowodowego określonego w art. 77 § 1 kpa. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie przytoczyła orzecznictwo i piśmiennictwo dotyczące kwestii uchybienia i przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej w dacie jej wydania. Skarga analizowana według wskazanych w tym przepisie kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, w związku z wnioskiem skarżącej o merytoryczne rozpoznanie sprawy, iż z przytoczonego uregulowania wynika zasada, że sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy (merytorycznie), lecz jedynie ocenia legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod katem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Natomiast w odniesieniu do kolejnego wniosku skargi o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie należało zastosować przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną p.p.s.a) zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedmiotem oceny Sądu, w niniejszej sprawie, jest zasadność odmowy przywrócenia E M terminu do wniesienia odwołania, w kontekście przesłanek określonych w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z powyższego przepisu wynikają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest brak winy strony w jego uchybieniu, przy czym brak winy oznacza zachowanie szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw, zaś przeszkoda uniemożliwiająca dochowanie terminu winna wystąpić niezależnie od działania strony. Jak wynika z akt sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia (...), numer (...), została prawidłowo doręczona E M w dniu 8 maja 2006 r. W decyzji tej pouczono stronę o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenie jej decyzji. Skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji organu I instancji w dniu 10 grudnia 2007 r. składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu, i następnie w skardze do Sądu, E M podniosła, że przyczyną uchybienia terminowi do złożenia odwołania było błędne pouczenie jej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim odnośnie obowiązków wynikających z decyzji organu I instancji z dnia (...), wydanej w sprawie doprowadzenia wykonanych przez nią robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co spowodowało, że skarżąca nie odwołała się od decyzji, lecz w dniu (...), wystąpiła do organu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kolejno kwestii przeniesienia na skarżącą własności zaadaptowanej powierzchni strychowej będącej przedmiotem postępowania, a następnie uzyskania zastępczej zgody sądu na zajęcie istniejących, wolnych przewodów kominowych. Zdaniem Sądu, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena organu II instancji okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - jest prawidłowa. Wskazywane przez skarżącą okoliczności uchybienia przez nią terminu - nie dają podstaw do uznania braku jej winy w uchybieniu temu terminowi. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji ma prawo – zgodnie z art. 129 kpa - wnieść, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, za pośrednictwem tego organu, odwołanie do właściwego organu II instancji. Wniesienie odwołania wszczyna postępowanie odwoławcze i jest to jedyny tryb weryfikacji decyzji nieostatecznej, w toku instancji, w postępowaniu administracyjnym. Fakt skierowania do organu I instancji wniosku o zawieszenie postępowania, w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania oraz późniejsze wystąpienie do sądu powszechnego nie miały wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Nie stanowiły dla skarżącej żadnej przeszkody w dokonaniu określonej terminem czynności też procesowej. W ocenie Sądu, organ II instancji nie naruszył w toku niniejszego postępowania przepisów postępowania administracyjnego, a zarzuty skargi w tym zakresie nie znajdują potwierdzenia w stanie sprawy udokumentowanym w jej aktach. Wyjaśnić trzeba, że w kwestii wyjaśnienia przyczyn uchybienia przez stronę terminu do dokonania czynności procesowej, jaką jest złożenie odwołania, organ nie prowadzi szczególnego postępowania wyjaśniającego, bowiem to skarżąca ma uprawdopodobnić (a nie udowodnić), okoliczności uzasadniające brak jej winy w uchybieniu terminowi, które następnie podlegają ocenie organu rozpoznającego wniosek. Organ dokonuje oceny przesłanek wskazanych i podnoszonych przez stronę. Ocenę tę należy uznać za trafną. Podnoszone przez skarżącą okoliczności mające uzasadnić stwierdzenie braku jej winy w niewniesieniu odwołania w ustawowym terminie nie mają nic wspólnego z treścią decyzji z dnia (...), od której skarżąca obecnie składa odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu. Treścią tej decyzji było zobowiązanie skarżącej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane przez skarżącą samowolne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Kwestia wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzją tą nie były objęte, zatem odwoływanie się przez skarżącą do tego wątku postępowania jest całkowicie nieuzasadnione i nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie ponosi ona winy za uchybienie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji z (...). Zauważyć też należy, iż ten wątek postępowania wyjaśniony został ostatecznie w postanowieniu Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) zaś wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony dnia 10 grudnia 2007 r., a więc również dużo po terminie określonym w art. 58 § 2 kpa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.