II SA/Sz 288/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Danuta Strzelecka Kuligowska ( spr.) Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...], nakazującej M. P. rozbiórkę samowolnie budowanego budynku służącego rekreacji indywidualnej, położonego na działce o numerze porządkowym [...]na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "P." nr ew. gr. [...]przy ul. [...]w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, co następuje: Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie działki rekreacyjnej o nr [...]wchodzącej w skład dz. nr [...] w [...], stanowiących teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych "P.", wydał w dniu [...]r., na podst. art. 48 ust. 1 prawa budowlanego decyzję nr [...], nakazującą inwestorowi – M. P., rozbiórkę samowolnie budowanego obiektu. Od decyzji odwołał się inwestor – M. P. Strona wniosła o jej uchylenie z uwagi na to, że zastosowana w niej sankcja jest nieadekwatna do wykroczenia. Strona podniosła, iż stała się użytkownikiem działki w [...]r., otrzymała od Zarządu regulamin [...] oraz STATUT [...]. Po wnikliwym zapoznaniu się z tymi wydawnictwami, przystąpiła do gospodarowania na działce. Na objętej działce stała altanka wraz z zabudowaniami gospodarczymi, zbudowana w [...]r. Zgodnie z Regulaminem POD zwróciła się do Zarządu ROD "P." o zgodę na przebudowę istniejącego obiektu. Zgodę taką otrzymała. Po wyburzeniu znacznej części obiektu, dokonała pomiarów fundamentów. Pomiary powierzchni zabudowy przekraczały nieznacznie dopuszczalne 25 m2 dla altanki w ogrodach miejskich, natomiast mieściły się w normach ogrodów podmiejskich tj, 35 m2. W związku z powyższym, odwołująca się starała się samodzielnie ustalić status ogrodów ROD "P." i w tym celu w dniu [...]r. zwróciła się pisemnie do Zarządu ROD "P." z zapytaniem o status ogrodu. Nie zdobywszy żadnej informacji o statusie ogrodów postanowiła oprzeć się na tzw. "stanie zastanym" i przystąpiła do odbudowy - budowy altanki na istniejących fundamentach. W dniu [...]r. PINB dokonał oględzin przedmiotowej działki w obecności ojca odwołującej się, co jej zdaniem powinno być wcześniej uzgodnione z użytkownikiem oraz Zarządem działki. Strona podniosła, iż nie została poinformowana o wnioskach z oględzin. Dalej wskazała, iż po kontroli PINB w [...]odbyły się jeszcze dwie kontrole przeprowadzone przez Okręgowy Zarząd Działkowców, w trakcie których nie wniesiono żadnych uwag do altanki, a strona do tej pory nie otrzymała żadnych protokołów pokontrolnych. Strona nie zgodziła się z zastosowaniem w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 Prawa budowlanego, gdyż nikt nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy ogród jest miejski czy podmiejski. Ponadto zdaniem strony uchwała nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. powoływana przez PINB w sprawie, jest niezgodna z Prawem budowlanym w zakresie art. 29 ust. 1 pkt 4. Uchwała mówi o 6,5 m wysokości a Prawo budowlane dopuszcza 5 m. Strona wskazała, iż jako użytkownik nie ma obowiązku znać uchwał Rady Miasta dotyczących ogrodów działkowych. Ponadto w uchwale mówi się o 25 m2 powierzchni, a w altance jest [...] m2, dlatego strona wyraziła wątpliwość co do nakazu rozbiórki z powodu różnicy w powierzchni – [...] m2. Zdaniem strony zastosowana w sprawie przez PINB w [...]interpretacja przepisów jest niezrozumiała, gdyż jej zdaniem budowa altanki na zastanych fundamentach jest odbudową istniejącego obiektu a nie nowym budynkiem. Strona wniosła o udzielenie odpowiedzi, czy altanki o znacznie większej kubaturze niż jej, ale wybudowane przed wejściem Uchwały Rady Miasta nr XII/180/2004, czyli przed 2004 r. są zgodne z Prawem budowlanym. Strona podniosła, iż inne budowy wewnątrz ogrodów nie skupiły najmniejszej uwagi osób kontrolujących, a szczególnym zainteresowaniem PINB w [...]objęte są tylko działki położone w jednym pasie (nad zalewem). Odwołująca się wniosła o zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 7 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z dnia [...]r. wskazał, że w dniu [...]r. PINB w [...]przeprowadził kontrolę działki o nr porządkowym [...]znajdującej się na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "P." nr ew. gr. [...]przy ul. [...]w [...]. W trakcie kontroli ustalono, iż na terenie działki, będącej w użytkowaniu M. P., wykonywane są roboty budowlane związane z budową niepodpiwniczonego obiektu budowlanego, parterowego z wysokim dachem, o wymiarach w obrysie zewnętrznym [...]m o powierzchni zabudowy ok. [...]m2, wraz z wewnętrzną instalacją elektroenergetyczną i wodno-kanalizacyjną, z przeznaczeniem pod funkcję rekreacyjną. Zgodnie z oświadczeniem wykonawcy robót Z. P., roboty budowlane związane z budową obiektu rozpoczęte zostały w [...]r. Wówczas na istniejących fundamentach po rozebranym budynku gospodarczym rozpoczęto budowę nowego obiektu. Na wykonanie powyższych robót budowlanych inwestor nie posiada wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta - zatwierdzonego uchwałą nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...]. W rozdziale [...] opisu do ww. planu zagospodarowania przestrzennego określono ustalenia dotyczące terenów ogródków działkowych, zgodnie z którymi: - teren [...]wyznaczono jako teren ogrodów działkowych; - zabudowa na terenach ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m2 a nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi 6,5 m n.p.t.; - teren [...]położony jest w granicach pasa ochronnego wybrzeża a wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Urzędem Morskim; - teren [...]położony jest w strefie pośredniej ujęcia wody "W." i w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Natomiast w § 12 pkt 4 a) opisu do planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazując, iż na obszarach takich, jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej ustala się zakaz podpiwniczania oraz minimalny poziom posadowienia parterów budynków 1,80 m n.p.m. Z uwagi na powyższe, organ powiatowy wydał w dniu [...]r., decyzję, nakazującą M. P., rozbiórkę samowolnie budowanego budynku. Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy słusznie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując rozbiórkę obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 1 i 2 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast tryb legalizacji samowolnie posadowionego obiektu budowlanego można przeprowadzić, jeżeli budowa : • jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, • nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z analizy przytoczonej wyżej definicji wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Jak stanowi art. 28 ust 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przedmiotowy obiekt o wymiarach w obrysie zewnętrznym [...]m, o powierzchni zabudowy [...]m2, położony w granicach administracyjnych miasta [...], nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwego organowi. W świetle ww. przepisów obiektami takimi są altany i obiekty gospodarcze na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe w przypadkach wskazanych w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 tejże ustawy, legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części możliwa jest jeśli budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, iż obiekt narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania terenu: - w zakresie powierzchni, która maksymalnie wynosić winna 25 m2; - w przedmiocie minimalnego posadowienia parteru budynku, która wynosić winna 1,80m n.p.m. a wynosi 0,1 - 0,2 m n.p.m. dla terenów objętych zagrożeniem powodziowym. W takim przypadku, zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać w myśl art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakaz rozbiórki. Ustosunkowując się do argumentów strony odwołującej się, organ odwoławczy stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na prowadzone postępowania i kontrole przez Okręgowy Zarząd Działkowców w [...], jak również w sprawie badania zgodności uchwał Rady Miasta z obowiązującymi przepisami. Tutejszy organ nie może również zająć stanowiska w sprawie wybudowanych przed [...]r. altanek, gdyż nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Odnośnie zarzutu prawidłowości przeprowadzonej przez PINB w [...]pierwszej kontroli, należy stwierdzić, iż organ powiatowy działa w granicach prawa i zgodnie ze swoimi kompetencjami, albowiem w myśl art. 81 a ust 1 i 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy a w razie nieobecności inwestora, właściciela czy zarządcy czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Uczestniczący w kontroli Z. P. zapoznał się ze sporządzonym protokołem, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Nadto należy zauważyć, iż Regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych ma zastosowanie tylko do członków ogrodu, którego dotyczy, nie jest natomiast aktem obowiązującym organy nadzoru budowlanego. Spory wynikłe z prawa użytkowania ogrodu rozstrzygane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W skardze na wyżej wymienioną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. P. zarzuciła organom dokonanie "nadinterpretacji" przepisów uchwały Rady Miasta Świnoujście Nr XXII/180/2004, w szczególności § 141 pkt 2, pkt 8, pkt 10 oraz pkt 12. Skarżąca – powołując się na treść wyżej wskazanych przepisów – wskazała, że ustawodawca rozróżnia pojęcia "altanka", "domek letni" i "budynek", a określając maksymalną wysokość zabudowy do 6,5 m nad poziom terenu nic nie mówi o posadowieniu parteru altany i domu letniego na wysokości [...]m nad poziomem morza. W § 141 pkt 12 podpunkt 4 wymienione zostały tereny położone w strefie potencjalnego zagrożenia przez powódź. Natomiast w § 12 pkt 4 jest mowa o posadowieniu parterów budynków. W punkcie tym nie ma mowy o altankach i małych domkach letniskowych. Zdaniem skarżącej pkt 8 § 141 nie ma nic wspólnego z pkt 4 § 12, w przeciwnym razie ustawodawca użyłby tych pojęć w § 12 pkt 4. Ponadto, w ocenie skarżącej, wyłącznie do zlokalizowanych na terenie ogrodów działkowych budynków mieszkalnych dla dozorcy i budynków świetlicy odnosi się wymóg posadowienia parteru na wysokości [...]m nad poziomem morza. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. W dniu [...]r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, w uzasadnieniu którego wskazano, że organy w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadziły wykładni przepisów pozwalającej na ustalenie, dlaczego przepisy ogólne § 12, ust 1, pkt. 4 lit. a) wyżej wymienionej uchwały dotyczą również obszarów, wobec których szczegółowo ustalono przepisy dopuszczające posadowienia domków letniskowych. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, przyjąć należy, że skoro racjonalny uchwałodawca podkreślił w § 12, ust. 1 pkt 4, że ograniczenia dotyczące posadowienia budynków w związku z poziomem gruntu odnoszą się jedynie do przypadków, które nie są ustalone przez szczegółowe przepisy, to uchwalając szczegółowe przepisy w odniesieniu do terenu, na którym znajdują się przedmiotowe altany, wyłączył ograniczenie wynikające z § 12 ust. 1 pkt. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wnioskowanie powinno odnosić się również do celu, w jakim uchwałodawca uszczegółowił przepisy § 12 planu. W przypadku bowiem, gdy teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych znajduje się na podobnej wysokości terenu zapisy pozwalające lokalizować na tym obszarze altany dokonane w założeniu, że rzędna tego obszaru co do zasady jest niższa niż [...]m. n.p.m. uznać należy, że przepisy działu 15 miejscowego planu wyłączają w tym zakresie dyspozycje zawarte w § 12 miejscowego planu. Ponadto wskazać także należy, że w związku z przeznaczeniem terenu ROD "P." w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalne jest umieszczanie na tym terenie altan, które nie mogą być uznawane za budynki. W związku z faktem, że organy błędnie zastosowały przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchybiając w tym zakresie zasadzie lex specialis derogat legi generali wskazać trzeba, że naruszyły one tym samym przepis art. 6 i art. 7 k.p.a. Decyzje organów – w ocenie wnoszącej pismo - naruszają również przepisy art. 8 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy pełnomocnik skarżącej wskazała, że organy nie dokonały dokładnego zbadania stanu faktycznego. Przede wszystkim organ drugiej instancji zaniechał dokładnego ustalenia i wyjaśnienia sposobu pomiaru powierzchni danej nieruchomości. Strona w swoim odwołaniu podniosła, że przepisy dotyczące sposobu pomiaru nie są precyzyjne. Powyższe potwierdził także organ pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, że plan nie odnosi się do określenia rodzaju powierzchni. W związku z powyższym należy uznać, że organ drugiej instancji w przypadku wątpliwości w tym zakresie, powinien w uzasadnieniu swojej decyzji wskazać i wyjaśnić właściwy sposób dokonywania pomiaru oraz w przypadku lakonicznego określenie organu pierwszej instancji, że wykonywany obiekt posiada szacunkową powierzchnię użytkową parteru ok. [...] m kw. - sam dokonać ustalenia powierzchni zabudowy. Wskazać tu także należy, że w przypadku wątpliwości interpretacyjnych oraz niejasności przepisów, jakie w przedmiotowej sprawie dotyczą sposobu obliczania powierzchni obiektów, organy w braku określenia podstaw wykładni powinny interpretować wątpliwości na korzyść obywateli. Ponadto decyzje organów naruszają przepisy art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ drugiej instancji w swojej decyzji nie odniósł się w sposób rzeczywisty do argumentów strony podważających zasadność wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Przede wszystkim wskazać tu należy na wątpliwości skarżącej podniesione w odwołaniu, czy z powodu [...] m kw. ma dokonać rozbiórki altanki. W związku z powyższym oraz mając na uwadze art. 48 Prawa budowlanego uznać należy, że organy powinny wyjaśniać obywatelom zasadność podjętych przez organ decyzji, co w przedmiotowej sprawie będzie odnosić się również do wyjaśnienia przesłanek do zastosowania najsurowszej sankcji, tj. nakazu rozbiórki całości obiektu. Uznać należy, że skarżąca w odwołaniu od decyzji poddała w wątpliwość zasadność zastosowania wobec niej najsurowszej sankcji wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z powszechnie przyjętym w doktrynie stanowiskiem nakaz rozbiórki jest sankcją najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym nie można nadużywać tego przepisu i należy stosować go tylko w sytuacjach, w których nie istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie stan faktycznie ustalony w postępowaniu nie budzi wątpliwości. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniły skarżącej zasadności przyjętego rozstrzygnięcia, czym naruszyły art. 11 k.p.a. Ponadto stwierdzić także należy, że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa altana przekracza dozwoloną powierzchnię zabudowy to organy, w realizacji zasady proporcjonalności kary, powinny nakazać rozbiórkę jedynie części obiektu. Powyższe działania organów naruszają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Decyzja organu drugiej instancji narusza również przepis art. 107 k.p.a. § 1 i § 3 Organ nie wskazał na jakiej podstawie rozszerzył zakres podmiotowy swojej decyzji, tj. uznał, że stronami postępowania są: M. P., Z. P., Zarząd Ogrodów Działkowych "P.", Polski Związek Działkowców, Okręgowy Zarząd w [...], Prezydent Miasta [...], PINB w [...]. Powyższe ustalenia wynikają z faktu, że decyzja organu drugiej instancji została doręczona wszystkim ww. podmiotom. W tym miejscu wskazać należy, że organ pierwszej instancji jako stronę wskazał jedynie M. P., gdyż tylko ją organ wymienił w petitum decyzji, zaś w części wskazującej podmioty, które otrzymują decyzję wskazał: "według rozdzielnika". Niewskazanie przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji podstaw do rozszerzenia podmiotów - stron postępowania narusza przepisy art. 107 kpa. Ponadto takie działanie organu narusza również art. 10 k.p.a. w stosunku do pozostałych uczestników postępowania. Ponadto wskazać w tym miejscu także należy, że obecnie skarżąca nie jest użytkownikiem przedmiotowej działki. Zgodnie z oświadczeniem Z. P. z dnia [...]r. które wpłynęło do Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. użytkownikiem działki stał się Z. P. W związku z powyższym uznać należy, że skierowanie do skarżącej i ewentualne wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę altany na działce, która obecnie nie jest w użytkowaniu M. P. jest bezzasadne. Obecnie bowiem skarżąca nie może być uznana za stronę w sprawie dotyczącej rozbiórki przedmiotowej altany. Szczególnego podkreślenia wymaga także fakt, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do orzekania o zgodności bądź niezgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić procedurę legalizacyjną obiektu. Powyższe stanowisko znajduje, również potwierdzenie w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w analogicznej sprawie. Ponadto wskazać również trzeba, że w postępowaniu dotyczącym analogicznego przypadku (sygn. akt II SA/Sz 1036/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu do wyroku orzekł, że jeżeli przez skarżących realizowane są dwa obiekty budowlane o powierzchni zabudowy [...] m kw., to na ich wzniesienie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W takim przypadku przepis art. 48 ustawy Prawo Budowlane nie mógłby stanowić podstawy nakazania rozbiórki tych obiektów. Strona jest świadoma, że przedmiotowy wyrok nie jest wiążący w niniejszym postępowaniu i że podstawą uchylenia decyzji w przytoczonym postępowaniu stały się również przepisy formalne prawa. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że organ administracji publicznej w zakresie ustaleń Sądu dotyczących możliwości zabudowy na terenie ROD "P." w [...] nie zaskarżył ww. wyroku czym uznał słuszność wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia i jego podstaw wskazanych w uzasadnieniu. Powyższe rozstrzygnięcie Sądu powinno być potraktowane w niniejszej sprawie jako zmierzające do ujednolicenia sytuacji prawnej podmiotów, których dotyczą analogiczne decyzje dotyczące rozbiórki altan na terenach ROD "P." w [...]. Na marginesie podnieść należy, że w dniu [...]r. skarżąca złożyła wniosek o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę budowanej altany. W zakresie tego postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował zapytanie do Prezydenta Miasta, Zarządu Ogrodów Działowych "P." w [...]oraz Polskiego Związku Działkowców, Okręgowego Zarządu w [...]dotyczące zgody na uchylenie przedmiotowej decyzji. Wszystkie ww. podmioty wyraziły zgodę na uchylenie decyzji. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że przedmiotowa decyzja nie jest zgodna ani z intencją prawodawcy, ani tym bardziej z szeroko rozumianym interesem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 6 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane, jak stanowi art. 28 ust 1 ustawy, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Mając na uwadze powyższe regulacje, uznać należy, że objęty nakazem rozbiórki w rozpatrywanej sprawie samowolnie budowany obiekt służący rekreacji indywidualnej, położony na działce o numerze porządkowym [...]na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "P." nr ew. gr. [...]przy ul. [...]w [...], o wymiarach w obrysie zewnętrznym [...]m, o powierzchni zabudowy [...]m2, nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowy obiekt nie jest bowiem ani altaną, ani obiektem gospodarczym, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, lecz, jak wskazano powyżej, jest obiektem budowlanym, którego budowa (odbudowa) wymaga uzyskania pozwolenia. Tryb legalizacji samowolnie posadowionego obiektu budowlanego można przeprowadzić, w myśl art. 48 ust. 2 ustawy, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli budowa: - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, iż przedmiotowy obiekt narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania terenu. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta - zatwierdzonego uchwałą nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...]. W § 141 opisu do wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego określono ustalenia dotyczące terenów ogródków działkowych, zgodnie z którymi: - teren [...] wyznaczono jako teren ogrodów działkowych, - zabudowa na terenach ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej [...] m2 a nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi [...]m n.p.t., - teren [...]położony jest w granicach pasa ochronnego wybrzeża a wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Urzędem Morskim; - teren [...]położony jest w strefie pośredniej ujęcia wody "W." i w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Natomiast w § 12 pkt 4 lit. a) opisu do wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazując, iż na obszarach tych - jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej - ustala się zakaz podpiwniczania oraz minimalny poziom posadowienia parterów budynków [...]m n.p.m. Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że budowa obiektu - położonego na działce o numerze porządkowym [...]na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "P." nr ew. gr. [...]przy ul. [...]w [...]- jest niezgodna z ustaleniami wyżej opisanego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnego posadowienia parteru przedmiotowego obiektu, które wynosić winno [...]m n.p.m. a wynosi [...]m n.p.m. dla terenów objętych potencjalnym zagrożeniem powodzią, oraz - w zakresie powierzchni, która maksymalnie wynosić winna [...] m2, a wynosi [...]m2 , co wynika z protokołu oględzin przedmiotowego obiektu i nie było kwestionowane przez skarżącą na żadnym etapie postępowania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że mimo że uchwałodawca w § 141 ust. 8 opisu do wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyjaśnił jakiego rodzaju powierzchni altan i domów letnich dotyczy niniejszy zapis, chodzi tu o powierzchnię zabudowy, a nie – o powierzchnię użytkową obiektu. O takim bowiem rodzaju powierzchni mowa jest w cytowanym na wstępie przepisie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy. Należy zatem uznać za słuszne stanowisko organów orzekających w rozpatrywanej sprawie, iż z uwagi na niezgodność budowy obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, nie było możliwe zastosowanie w stosunku do niej procedury legalizacji. W takiej sytuacji, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego faktu popełnienia samowoli budowlanej zrodziło po stronie tego organu obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego prawidłowej wykładni przepisów, pozwalającej na ustalenie, dlaczego przepisy ogólne § 12 ust 1 pkt. 4 lit. a) uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczą również obszarów, wobec których szczegółowo ustalono przepisy dopuszczające posadowienia domków letniskowych, wskazać należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Przepisy uchwały wyraźnie stanowią, że teren ogrodów działkowych [...] położony jest w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Na terenie tym – jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej – ustala się minimalny poziom posadowienia parterów budynków [...]m n.p.m. Skoro zatem na gruncie analizowanej uchwały ustalenia szczegółowe nie wprowadzają żadnych odmiennych uregulowań dotyczących minimalnego poziomu posadowienia parterów budynków posadowionych na terenie znajdującym się w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią, należy uznać, ze wymóg ten będzie dotyczył również budynków zlokalizowanych na terenie ogrodów działkowych [...], w tym budynku rekreacyjnego skarżącej. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżącej podniesionych tak w odwołaniu, jak i w skardze, a następnie sprecyzowanych w piśmie procesowym z dnia [...]r., zdaniem Sądu, należy je również uznać za nieuzasadnione. Jak już zostało wskazane na początku rozważań, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy, ilekroć mowa jest o budowie - należy przez to rozumieć także odbudowę obiektu budowlanego. Jeżeli zatem skarżąca dokonała odbudowy przedmiotowego obiektu (budynku) na istniejących fundamentach, to była zobligowana – przed przystąpieniem do robót budowlanych – uzyskać prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Również argumenty skarżącej wskazujące, że rozmiary przedmiotowego obiektu nie przekraczają rozmiarów innych altan wybudowanych na terenie, na którym położona jest działka będąca w użytkowaniu skarżącej, nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego. Stosownie do treści art. 6 k.p.a. organy zobowiązane są do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa. Również Sąd, jako że kontroluje legalność decyzji (a więc jej zgodność z prawem), nie ma możliwości stosowania innych kryteriów niż przepisy prawa. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowości przeprowadzonej przez organ powiatowy pierwszej kontroli, należy stwierdzić, iż organ ten działał w granicach prawa i zgodnie ze swoimi kompetencjami, bowiem w myśl art. 81 a ust 1 i 3 ustawy organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy, a w razie nieobecności inwestora, właściciela czy zarządcy czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Uczestniczący w kontroli Z. P. – ojciec skarżącej zapoznał się ze sporządzonym protokołem, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Należy zgodzić się również ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na prowadzone przez Okręgowy Zarząd Działkowców w [...]postępowania i kontrole. W związku z tym stwierdzenie braku uchybień podczas kontroli przeprowadzonych przez Zarząd, nie mogło stać się przedmiotem oceny organów ustalających stan faktyczny sprawy. Dotyczy to również postępowań w sprawie badania zgodności uchwał Rady Miasta Świnoujście z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami dotyczącymi dopuszczalnej wysokości zabudowy. Za nietrafny należy uznać także zarzut, że nie jest możliwe ustalenie, czy Rodzinne Ogrody Działkowe "P." są ogrodami miejskimi, czy też pozamiejskimi. Organy prawidłowo wskazały, ze skoro wyżej wymienione ogrody działkowe są położone w granicach administracyjnych miasta [...], należy tym samym uznać, że są to ogrody miejskie. Nie ma również racji skarżąca twierdząc, że organy - nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy obiekt przekracza dozwoloną powierzchnię zabudowy - powinny nakazać rozbiórkę jedynie części obiektu. Zgodnie z zasadą "proporcjonalności kary" w sytuacji, gdy istnieje możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu, organy zobligowane są do zastosowania tej zasady przy orzekaniu nakazu rozbiórki obiektu. Jednak w niniejszej sprawie brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki w odniesieniu do części budowanego obiektu, bowiem, jak już wyżej wskazano, jego budowa jest niezgodna z ustaleniami wyżej opisanego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie powierzchni zabudowy, która maksymalnie wynosić winna [...] m2, a wynosi [...]m2, jak również - w zakresie minimalnego posadowienia parteru przedmiotowego obiektu, które wynosić winno [...]m n.p.m. a wynosi [...]m n.p.m. Niezgodne zatem posadowienie parteru przedmiotowego obiektu, tj. zbyt niskie w stosunku do postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki tylko części obiektu. Niezbędne jest w tej sytuacji rozebranie całego obiektu. Nie znajdują uzasadnienia także pozostałe zarzuty podniesione w wyżej wymienionym piśmie procesowym z dnia [...]r. Nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że rozszerzył zakres podmiotowy zaskarżonej decyzji, skoro adresatami zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji są te same podmioty, określone indywidualnie w rozdzielnikach obu rozstrzygnięć. Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że skarżąca nie jest obecnie użytkownikiem działki, na terenie której znajduje się budowany obiekt podlegający rozbiórce. Sąd ocenia bowiem legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W dniu zaś wydania zaskarżonej decyzji M. P. była inwestorem i użytkownikiem wyżej wymienionej działki. Błędny jest także pogląd, jakoby organ nadzoru budowlanego nie był organem właściwym do orzekania w przedmiocie zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tryb legalizacji samowolnie posadowionego obiektu budowlanego można przeprowadzić, o czym była już mowa powyżej, jeżeli budowa jest zgodna m. in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego, zanim dokona wszczęcia procedury legalizacyjnej, zobowiązany jest więc skontrolować, czy budowa danego obiektu jest zgodna m. in. z ustaleniami planu miejscowego. Skarżąca, dla poparcia swojego wywodu, przedłożyła decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyrok tutejszego Sądu, które zapadły w odrębnych sprawach oraz pismo Prezydenta Miasta z dnia [...]r., z treści którego wynika, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna ani z intencją prawodawcy, ani z szeroko rozumianym interesem społecznym. W związku z powyższym należy wskazać, że przedłożone dokumenty nie mają charakteru wiążącego w rozpatrywanej sprawie. Ponadto, podkreślić należy, że z punktu widzenia skarżącej i jej interesów, zaskarżone rozstrzygnięcie może się wydawać krzywdzące i niezrozumiałe, należy jednak pamiętać, że organ nadzoru budowlanego przy tak ustalonym stanie faktycznym i przy obowiązującym stanie prawnym, nie mógł postąpić inaczej niż orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).