II SA/Sz 29/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę J.S., wnioskiem z dnia [...], zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie zasiłku stałego oraz pomoc w zakresie opłacenia rachunków za czynsz, wodę, energię elektryczną oraz gaz, a także pomoc na zakup leków oraz w zakresie zwrotu poniesionych kosztów za leki już wykupione. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, przyznał J.S. zasiłek celowy w kwocie [...] zł jednorazowo, jako częściowy zwrot kosztów za zakupione leki. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji ustalił w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, że dochód wnioskodawczyni z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli w czerwcu, stanowił zasiłek okresowy w wysokości [...] zł, a więc osiągnięty przez wnioskodawczynię dochód nie przekroczył kryterium dochodowego. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że jego możliwości są obecnie ograniczone, a ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. Wobec powyższego nie wszystkie, bo nawet uzasadnione i niezbędne potrzeby, nie mogą być zaspokojone w całości przy rozpatrywaniu wniosków o pomoc finansową. Ponadto organ podał, że w 2012 r. na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych dysponuje budżetem w kwocie 5795646 zł wskazując przy tym, że przewidywana liczba rodzin uprawnionych do przedmiotowych świadczeń, według szacunków z ubiegłego roku, wynosić będzie 9123. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją J.S. złożyła od niej odwołanie, wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie nowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego na pełne pokrycie kosztów leków. Odwołująca się wskazała również na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną i konsekwencje z tym związane. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", a także art. 39, art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał, że odwołująca się jest osobą samotnie gospodarującą, niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności - legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawnośc i ze względu na stan zdrowia większą część dnia spędza w łóżku. Nie posiada stałego źródła dochodu, utrzymuje się jedynie ze świadczeń uzyskiwanych z pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że strona kwalifikuje się do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, bowiem osiągnięty przez nią dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego. Kolegium przytoczyło treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśniło, że organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobowiązany, bowiem decyzje o przyznaniu tego świadczenia mają charakter uznaniowy i uwzględniają z jednej strony potrzeby i sytuację materialną wnioskodawcy, a z drugiej strony możliwości finansowe gminy i potrzeby społeczne istniejące na jej terenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z powodu skromnych środków finansowych jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej możliwości te są ograniczone, dlatego też, nie wszystkie zgłoszone potrzeby mogą być w pełni zaspokojone, a wysokość przyznawanych świadczeń nie zawsze odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy. Dodatkowo wskazał, że w sytuacji, gdy Ośrodek nie dysponuje wystarczającą ilością środków finansowych, najczęściej w pierwszej kolejności przyznawana jest pomoc na żywność, rodzinom nie posiadającym żadnego dochodu. Oceniając decyzję organu I instancji Kolegium stwierdziło, że nie przekracza ona granic uznania administracyjnego i jest zgodna z prawem. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że J.S. w swojej niewątpliwie trudnej sytuacji, nie pozostaje bez wsparcia Ośrodka, bowiem na mocy odrębnych decyzji organu przyznano stronie w miesiącu [...] zasiłek stały w kwocie [...] zł, zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup leków oraz zasiłek celowy w kwocie [...] zł jednorazowo na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych (czynsz, gaz, woda, energia elektryczna). Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją J.S. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc przy tym o jej uchylenie oraz wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do przyznania zasiłku celowego na pełne pokrycie wydatków na leki, czynsz, energię elektryczną i gaz w lokalu, w którym aktualnie mieszka. J.S. zarzuciła zaskarżonej decyzji brak odniesienia się do skutków arbitralnego przyznawania środków koniecznych dla jej egzystencji, a przede wszystkim obojętność wobec stworzenia warunków doprowadzenia do jej bezdomności, gdyż zdaniem skarżącej, Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o jedynie częściowym pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym mieszka, mając wiedzę o jej sytuacji finansowej, przy braku możliwości opłacenia przez nią rachunków doprowadzi w konsekwencji do usunięcia jej z tego lokalu. Zdaniem skarżącej, decyzja Kolegium całkowicie przemilcza art. 49 ustawy, na który się powołuje, zobowiązujący instytucje państwowe, w tym Ośrodki do walki z bezdomnością. Ustawa o pomocy społecznej nie uprawnia w żadnej formie i w żaden sposób do tworzenia bezdomności i to ludzi najbardziej pokrzywdzonych, chorych, bezradnych i całkowicie zdanych na opiekę państwa. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że mając gdzie mieszkać nie spełnia określonych w ustawie warunków bezdomności wynikających z art. 6 ust. 6 ustawy. W ocenie skarżącej, zarówno organ I, jak i II instancji, nie są uprawnione na podstawie ustawy do zmiany jej prawa i przeniesienia do schroniska dla bezdomnych. Jest to bowiem "sprzeczne z art. 36 ust. q) ustawy w zakresie pomocy w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych." Jej zdaniem, w świetle obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, obowiązek niedopuszczenia do bezdomności ciąży na powołanej do tego instytucji państwowej, jaką jest Ośrodek, a by skutecznie walczyć z bezdomnością oraz do niej nie dopuścić, wystarczy bardziej zabiegać o środki dla najbardziej potrzebujących i lepiej nimi gospodarować. Ponadto, zdaniem skarżącej, "utrzymanie decyzji MOPR sprzeczne jest z art. 16 ust. 8 o zakazie odmowy pomocy osobie jej potrzebującej w zakresie niezbędnych potrzeb życiowych przez powołane do tego instytucje państwowe." W ocenie skarżącej, wnioski dotyczą jej egzystencji i nie przekraczają niezbędnego zakresu. Jednak zaskarżona decyzja kwestionuje ten niezbędny zakres, naruszając jednocześnie art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy. W dalszej części skargi J.S. zarzuciła zaakceptowanie bezprawnego użycia w decyzji organu I instancji pojęcia "dopłata", którego nie ma w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej sens "dopłaty" w jej sytuacji wymaga bowiem określenia jej wysokości oraz precyzyjnego wskazania, że jest to dopłata do własnych możliwości finansowania jej egzystencji. W jej ocenie, powyższe stanowi świadome działanie organu I i II instancji skierowane przeciwko niej, bowiem z dostarczonych materiałów wynika, że żadnymi środkami, poza przyznanymi przez Ośrodek, nie dysponuje, z kolei w zaskarżonych decyzjach (organu I i II instancji) nie ma ani słowa do jakich ewentualnie innych środków jest ta "dopłata". Skarżąca zarzuciła Kolegium, że mając wiedzę o jej stanie zdrowia oraz fakcie, że straciła je w państwowym szpitalu, całkowicie przemilczało w swojej decyzji zagrożenie pogorszenia jej zdrowia łącznie ze zgonem, wskutek administracyjnych decyzji MOPR o odmowie przyznania niezbędnych środków na jej przetrwanie. Kończąc J.S. stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest oczywistą próbą uchylenia się Kolegium od pełnej odpowiedzialności za możliwą i całkiem realną jej eksmisję z zajmowanego lokalu i pogorszenie jej stanu zdrowia, co stanowi świadome działanie przeciwko jej zdrowiu i naruszenie art. 2, art. 160 § 2 oraz art. 162 § 1 Kodeksu karnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przedmiotem postępowania sądowego były rozstrzygnięcia organów dotyczące przyznania J.S. jednorazowo zasiłku celowego w kwocie [...] zł, stanowiącego formę pomocy polegającą na częściowym zwrocie kosztów za zakupione już leki. Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej w dalej "ustawą". Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to może być przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Treść powyższego artykułu wskazuje, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Administracyjne uznanie organu, obejmuje swym zakresem również wielkość przyznanej pomocy, stosownie do potrzeb wnioskodawcy, jak i możliwości finansowych organu. Przyznanie oraz wysokość świadczenia udzielanego w ramach uznania administracyjnego odnosi się do realiów konkretnej sprawy i stanowi wypadkową możliwości ośrodka pomocy społecznej i potrzeb jego podopiecznych. Organ wydając decyzję w oparciu o powołany przepis zobowiązany jest do ustalenia, czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili jego złożenia, a ponadto czy wnioskodawca spełnia ustawowe warunki przyznania takiej pomocy. Podstawowym warunkiem otrzymania wskazanej pomocy jest spełnienie przez wnioskodawcę tzw. kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem do 1 października 2012 r. kryterium stanowiło kwotę 477 zł dla osoby samotnie gospodarującej, a od tej daty kwotę 542 zł – na mocy § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). W niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że wnioskodawczyni, która utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej, spełnia powyższe kryterium, bowiem jej dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił [...] zł. Zdaniem skarżącej, kwota przyznanego jej zasiłku jest zbyt niska, zatem wnosi o zobowiązanie organów do przyznania jej zasiłku celowego na pełne pokrycie zakupu leków. Wedle stwierdzenia Kolegium, znajdującego potwierdzenie w nadesłanych do sądu aktach sprawy, skarżąca objęta została wsparciem ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, uzyskując na mocy odrębnych decyzji wydanych w sierpniu 2012 r. - zasiłek stały w kwocie [...] zł ([...]), zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup leków oraz zasiłek celowy w kwocie [...] zł jednorazowo na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych (czynsz, gaz, woda, energia elektryczna). Odnosząc się do stanowiska organu, zauważyć należy, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter jedynie wspomagający własne możliwości strony w zapewnieniu sobie środków utrzymania. Nie oznacza to, że gmina uwzględni każdy wniosek o przyznanie pomocy finansowej nawet na obiektywnie, wyjątkowo uzasadnione potrzeby. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna w zakresie formalnym uwzględniać zasady ogólne określone w K.p.a., jak i szczególne, zawarte w ustawie o pomocy społecznej oraz w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - materialnoprawne zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków ustawowych, zarówno co do kryterium dochodowego, jak i w zakresie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 1-15 ustawy, nie jest więc równoznaczne z obowiązkiem przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tak więc, przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na jego uznaniowy charakter, uzależnione są dodatkowo od oceny organu dokonanej w ramach art. 3 ust. 4 ustawy. Zdaniem sądu, organy administracji, rozstrzygając w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, prawidłowo rozważyły, czy są w stanie takiego wsparcia udzielić przy uwzględnieniu sytuacji finansowej Ośrodka, jednocześnie precyzyjnie wyjaśniając z jakiego powodu nie mogły udzielić pomocy w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawczynię - nie pozwala na to zarówno niedostateczna ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, jak i ilość osób, które tej pomocy potrzebują. Organ I instancji nie pozostawił jednak skarżącej bez wsparcia finansowego przyznając jej pomoc finansową odrębnymi decyzjami, wydanymi w tym samym dniu, co decyzja utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu objęto wyłącznie decyzje wydane w przedmiocie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, zatem kontrola ta nie odnosiła się do decyzji organów wydanych w zakresie przyznania innych świadczeń z pomocy społecznej, w tym dotyczących pomocy na pokrycie wydatków związanych z opłatami za mieszkanie jak czynsz, gaz, woda i energia elektryczna. W tej sytuacji brak jest podstaw do odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącą innym rozstrzygnięciom, w tym do bezprawnego użycia pojęcia "dopłata", którego to sformułowania sąd nie stwierdził w zaskarżonych decyzjach. Wbrew argumentom skargi, podstawy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stanowi art. 49 ustawy – odnoszący się do pomocy udzielanej osobie bezdomnej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżąca nie należy do kręgu osób bezdomnych, zatem za niezasadne należy uznać wywody skargi dotyczące hipotetycznej sytuacji jaką jest bezdomność skarżącej. Podobnie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że Kolegium uchyla się od pełnej odpowiedzialności za możliwą i całkiem realną eksmisję skarżącej z zajmowanego lokalu oraz pogorszenie stanu jej zdrowia. Celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Jest to jedynie udzielanie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków wnioskodawcy w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy. Wykładnia tego przepisu nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). W świetle powyższego, rozpoznając sprawę w oparciu o powołane wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.