II SA/Sz 290/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza nieważność postanowienia Starosty K. z dnia [...] r., znak [...], III. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...] złotych tytułem wpisu od skargi nieuiszczonego przez skarżącego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] r. Znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2010), po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Starosty [...] z [...] r., znak: [...], o odmowie podjęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzją z [...] r. zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z [...] r. znak: [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sprawa ta dotyczyła wycofania z obiegu prawnego dokumentów stanowiących podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z treścią ww. decyzji organ I instancji, prowadząc postępowanie administracyjne, był zobowiązany podjąć kroki w celu ustalenia wszystkich stron postępowania. Oprócz wnioskodawcy stroną postępowania jest również była żona J. K., czyli B. K., która występuje jako współwłaściciel wszystkich zakupionych przez nich działek, a więc posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Z uwagi na informacje dotyczące braku miejsca zameldowania na terenie naszego kraju, a także brak informacji o ewentualnym zgonie tej osoby, Starosta [...] wystąpił z urzędu z wnioskiem do Sądu Rejonowego w K. o wyznaczenie przedstawiciela dla strony nieobecnej (kuratora) w trybie art. 34 K.p.a. W związku z powyższym, postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Starosta [...], w związku z wszczęciem postępowania sądowego w przedmiocie ustanowienia kuratora dla B. K. nieznanej z miejsca zamieszkania i pobytu, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wycofania z obiegu prawnego dokumentów stanowiących podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W wyniku zaskarżenia przez stronę ww. postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o uchyleniu w całości tegoż postanowienia. W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek J. K. o wycofanie wniosku złożonego [...] r., inicjującego całe postępowanie administracyjne w zakresie wycofania z obiegu prawnego dokumentów stanowiących podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków (aktualizacji danych ewidencyjnych). W następstwie niniejszego podania Starosta [...] [...] r., na podstawie art. 101 § 3 i art. 97 § 2 ustawy K.p.a., wydał postanowienie odmawiające podjęcia postępowania w sprawie wycofania z obiegu prawnego dokumentów stanowiących podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, iż postępowanie z wniosku J. K. zostało zawieszone postanowieniem organu z [...] r. w związku z koniecznością ustalenia dla B. K. kuratora do doręczeń. Do czasu natomiast ustanowienia kuratora niniejsza strona nie jest reprezentowana w postępowaniu, a cofnięcie wniosku w sprawie może być podstawą umorzenia postępowania, stosownie do art. 105 § 2 ustawy K.p.a., jeżeli inne strony postępowania nie sprzeciwiają się cofnięciu wniosku. Zatem do czasu ustanowienia kuratora nie można uzyskać stanowiska B. K.. J. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...]. Starosta przekazał do wiadomości tutejszego organu kopię postanowienia z [...] r. Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny o ustanowieniu kurateli dla osoby nieobecnej, w osobie radcy prawnego M. S.. Rozpatrując powyższe zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, jakim jest Starosta [...]. Wskazał, że przedmiotem wniesienia zażalenia w rozumieniu przepisów ustawy K.p.a. jest postanowienie, jako akt, który wydaje się w toku postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie bezsporny jest fakt, iż postanowienie Starosty [...] z [...] r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] zostało w całości uchylone przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego. W konsekwencji powyższego Starosta [...] pismem z [...] r. zawiadomił J. K. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. na dzień [...]. Tak więc postępowanie administracyjne z wniosku J. K., na dzień wydania postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, tj. [...] r., było w toku, a zatem postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania należy uznać za bezpodstawne. W następstwie zaistniałych okoliczności, brak stosownego aktu prawnego rodzącego skutki prawne, a jednocześnie przedmiotu zaskarżenia uniemożliwia uruchomienie ustawowego środka zażalenia (art. 141 ustawy K.p.a.). Takie działanie niezgodne z art. 141 ustawy K.p.a., będące uprawnieniem dla strony postępowania, obliguje organ wyższego stopnia do wydania orzeczenia o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, iż w obecnych okolicznościach, a mianowicie po uzyskaniu przez Starostę [...] braku sprzeciwu umorzenia postępowania od kuratora ustanowionego dla nieobecnej w miejscu zamieszkania strony postępowania - B. K., reprezentującego jej interesy w prowadzonym przez Starostę postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, organ I instancji może umorzyć prowadzone postępowanie. Formalnoprawna podstawa wynika z art. 105 § 2 ustawy K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał nadto, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się albo wydaniem postanowienia z art. 134 K.p.a., albo wydaniem aktu prawnego określonego w art. 138 ustawy K.p.a. Z art. 134 wynika, że warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest stwierdzenie, iż odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne (czyli organ ma do czynienia z zaskarżeniem w rozumieniu K.p.a.) i zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Dlatego też, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości jako nieważnego od samego początku oraz umorzenie całego postępowania prowadzonego pod numerem [...], [...] Ponadto wniósł o unieważnienie wszystkich decyzji i postanowień powołanych w nielegalnych postępowaniach. Następnie skarżący wskazał jakie "dokumenty źródłowe stanowią pełnię bezpieczeństwa i obrotu prawnego J. K.. W ocenie skarżącego, organy w sposób niewłaściwy rozumieją o co chodzi we wniosku skarżącego. Natomiast B. K. (była małżonka) utraciła przymiot strony z powodu braku interesu prawnego i obowiązku z dniem [...] r., co zdaniem skarżącego, wynika wprost z wyroku znoszącego wspólność majątkową oraz decyzji o wymeldowaniu. Działania organów są dokonywane w złej wierze i z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wycofał swój wniosek o wszczęcie postępowania, stąd realizowanie nielegalnego postępowania bez wniosku skarżącego, "eliminuje udział innych stron koniecznych w sprawie". W tej sytuacji skarżący wniósł o uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. do wszczęcia postępowania na żądanie strony dochodzi wskutek doręczenia żądania organowi administracji. Ponadto postępowanie wszczęte na żądanie strony nakłada na organ obowiązek zawiadomienia o tym wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.), a więc dalsze postępowanie toczy się z udziałem innych osób, które są stronami w sprawie mając swój interes prawny i przy zachowaniu reguł ustanowionych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania zostało wydane przez Starostę [...] w dniu [...] r., pomimo, że postępowanie administracyjne w sprawie wycofania z obiegu prawnego dokumentów stanowiących podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków, w dniu jego wydania, nie było zawieszone. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie uznał niedopuszczalność wniesienia zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a. W ocenie sądu, stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia i pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia wydanego według organu bezpodstawnie, jest nieprawidłowe i stanowi o naruszeniu art. 134 K.p.a., a także o naruszeniu art. 141 § 1 K.p.a. (na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi) w związku z cytowanym powyżej art. 101 § 3 K.p.a. W tym stanie faktycznym, zdaniem sądu, zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. jako wydanego bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), zgodnie bowiem z art. 101 K.p.a. odmowa podjęcia zawieszonego postępowania może być wydana tylko w przypadku, gdy postępowanie w danej sprawie jest zawieszone. W niniejszej sprawie, po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, postępowanie to toczyło się, stąd odmowa podjęcia postępowania administracyjnego po uzyskaniu informacji od skarżącego, że wycofuje wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, była niedopuszczalna i nie znajdowała jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżącego zawartych w skardze sąd wyjaśnia, że sąd bada jedynie zgodność wydanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa i jakkolwiek nie jest związany samymi zarzutami skargi, to jest związany przedmiotem sprawy określonym wydanym aktem. Do rozstrzygnięcia kwestii wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków powołane są organy administracji publicznej, sąd administracyjny zaś sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), między innymi, badając skargi na decyzje, postanowienia i inne akty i czynności wymienione we wskazanym przepisie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził nieważność poprzedzającego go postanowienia Starosty [...]. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 223 § 2 ww. ustawy i z uwagi na to, że strona nie została obciążona kosztami wpisu sądowego, sąd nakazał ściągnąć te koszty bezpośrednio od organu.