II SA/Sz 291/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. M. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 pkt 4, 6, art. 8 ust. 11 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055) po rozpoznaniu wniosku z dnia[...] nr [...]- odmówił A. B. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału i środków czystości. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że A. i R. B. na utrzymaniu mają dziecko – K, uczennicę szkoły podstawowej, która z przyczyn zdrowotnych kontynuuje naukę w ramach nauczania indywidualnego. Obecnie rodzina nie ponosi żadnych kosztów leczenia. R. B. nie pracuje, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, z tytułu niesprawności dziecka pobiera zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł i świadczenie pielęgnacyjne na córkę w wysokości [...] zł, a ponadto zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł i dodatek do tego zasiłku z tytułu kształcenia dziecka w wysokości [...] zł, łącznie jest to kwota [...] zł miesięcznie. Ustalając dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, Kierownik OPS do powyższej kwoty [...] dodał [...] zł z tytułu dodatku mieszkaniowego przyznanego w okresie od [...] oraz kwotę [...] zł to jest z kwoty [...] zł., którą strona otrzymała jednorazowo ze sprzedaży mieszkania[...]. (która przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego) i w ten sposób stwierdził, że dochód rodziny stanowi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi dochód wynoszący[...]. Organ zauważył, że małżonkowie B. z kwoty uzyskanej ze sprzedaży mieszkania ([...] zł które otrzymali przed podpisaniem umowy) wydali [...] zł na zakup mieszkania, a zatem zyskali [...] zł. Kierownik OPS obliczył, że przyjmując do ustalenia dochodu rodziny jedynie tej ostatniej kwoty, tj. [...] zł, to również dochód rodziny ([...]) przekracza kryterium kwalifikujące do świadczeń pomocy społecznej. Rozważano również możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego. Organ jednak nie dopatrzył się szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tego rodzaju pomocy. Wskazano, że rodzina nie ponosi obecnie żadnych wydatków związanych z leczeniem, które nadwyrężyłyby jej budżet. Nie znajdując podstaw do zakwalifikowania sytuacji rodziny jako szczególnego przypadku jednocześnie organ wyjaśnił, że środki jakimi OPS dysponuje na zasiłki celowe nie wystarcza na świadczenia pieniężne dla rodzin, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i dlatego brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego specjalnego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. B. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała poczynione przez organ ustalenia faktyczne dotyczące dochodu rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a w szczególności zaliczenie do tego dochodu dodatku mieszkaniowego oraz uwzględnienie jako dochodu jednorazowego kwoty uzyskanej [...] ze sprzedaży mieszkania podnosząc, że uzyskane z tego tytułu środki zostały przeznaczone na nabycie mniejszego mieszkania, w którym obecnie rodzina zamieszkuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, 10, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium stwierdziło, że organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną ustalenia dochodu rodziny skarżącej i podkreśliło, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dokładnie określają sposób w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. Wskazując na treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy SKO podkreśliło, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Katalogi te nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu dodatku mieszkaniowego. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, że kwota dodatku mieszkaniowego nie podlega zaliczeniu do dochodu. Organ wyjaśnił również stronie, że inne są zasady ustalenia dochodu na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i wskazał m.in. że w tym wypadku do dochodu nie wlicza się dodatku mieszkaniowego. Następnie Kolegium odniosło się do zastosowania w sprawie art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo zastosował ten przepis, skoro strona uzyskała dochód jednorazowy z tytułu sprzedaży nieruchomości, w ciągu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, który pięciokrotnie przekracza kryterium dochodowe rodziny. Organ II instancji powołał się w tej kwestii na znajdujące się w aktach sprawy pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, które stoi na stanowisku, że fakt późniejszego nabycia nowego mieszkania, co wiązało się z uszczupleniem kwoty dochodu nie ma znaczenia . W ocenie Kolegium przepis art. 8 ust. 11 interpretowany łącznie z art. 8 ust. 3 określa sposób wpływu uzyskanego dochodu na rodzaj i wielkość świadczenia z pomocy społecznej. Brak wątpliwości co do zaliczenia dochodu z powyższej sprzedaży do dochodu jednorazowego wystarcza do jego włączenia do treści określonego w ustawie pojęcia dochodu jednorazowego. Kwota tego dochodu rozliczana jest w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Wobec tego SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo określił dochód rodziny. Wskazując na uznaniowy charakter przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz na cele i możliwości pomocy społecznej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania stronie zasiłku celowego specjalnego, nie dopatrzył się bowiem szczególnie uzasadnionego przypadku dla udzielenia tej formy pomocy w kontekście sytuacji, zdrowotnej i materialnej wnioskodawczyni i jej rodziny, która nie zmieniła się od dłuższego czasu, która systematycznie korzysta z pomocy społecznej a także z dodatku mieszkaniowego. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że w zaskarżonej decyzji są "zawarte absurdalne, niedorzeczne - wręcz chore i podłe - nie mające w niczym uzasadnienia, dowodu- twierdzenia, jakoby środki, które otrzymaliśmy ze sprzedaży jedynego mieszkania uważa się i traktuje jako dochód, mało tego świadomie celowo i złośliwie lekceważy się – bagatelizuje konieczność zakupu innego mieszkania, a co za tym idzie jednoczesną i niewątpliwie oczywistą utratę niemalże w całości tego rzekomego dochodu". Skarżąca, w obszernym uzasadnieniu skargi polemizując z wywodami zaskarżonej decyzji zarzuciła organom orzekającym w sprawie stronniczość, niedojrzałość życiową, brak trafnego rozeznania problemów i sytuacji, brak obiektywizmu etc. co doprowadziło do wydania nietrafnych i niesprawiedliwych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że stoi na stanowisku, że z tytułu sprzedaży mieszkania jako dochód jednorazowy należy w stanie faktycznym niniejszej sprawy uwzględnić różnicę między ceną sprzedaży, a ceną nabycia nowego mieszkania, Odnosząc się do odpowiedzi na skargę A. B. podniosła, że Kolegium popełnia błąd w pisaniu i w rozumowaniu, gdyż zamiast słowa "jedynego mieszkania" jak wyraźnie widnieje w skardze używa w diametralnie zmieniającym postać rzeczy znaczeniu słowa "jednego mieszkania". Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna bowiem sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Na wstępie wyjaśnić należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek orzekać na podstawie przepisów prawa, co wynika z zasady legalizmu sformułowanej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że związane są treścią przepisów regulujących przesłanki materialnoprawne przedmiotu sprawy. W sprawach wszczynanych na wniosek strony, strona w swym żądaniu określa przedmiot postępowania administracyjnego, zaś organ rozpatrując żądanie w tym przedmiocie po ustaleniu stanu faktycznego zobligowany jest do jego subsumcji pod właściwy dla danego przedmiotu przepis prawa materialnego. Jeśli zatem wniosek skarżącej dotyczył świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej jakim jest zasiłek celowy, to obowiązkiem właściwych organów administracji publicznej było rozpatrzenie tego wniosku na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, gdyż tylko ta ustawa zawiera podstawę prawną w art. 39 do przyznania tej formy pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej, co starało się wyjaśnić skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji, zawiera własne, autonomiczne uregulowania dotyczące między innymi pojęcia dochodu. Pojęcie to oraz kwestie z nim związane zawarte zostały w art. 8 ustawy. W konsekwencji, na gruncie tej ustawy niedopuszczalne jest posługiwanie się potocznym pojęciem dochodu, lub definicją dochodu sformułowaną w innych ustawach, np. w ustawie o dodatkach mieszkaniowych lub w ustawodawstwie podatkowym, ponieważ ustawa o pomocy społecznej do tych ustaw nie odsyła. Wyjaśniając to jeszcze prościej powiedzieć można, że gdy chodzi o świadczenia z pomocy społecznej stosuje się przepisy o pomocy społecznej, a gdy idzie o świadczenia z innych ustaw np. z ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to stosuje się przepisy tych innych ustaw. Dlatego chybione są zarzuty skargi odwołujące się do rozumienia pojęcia dochodu oraz do zasad obliczania dochodu sformułowanych w innych ustawach niż w ustawie o pomocy społecznej. Dalej wyjaśnić trzeba, skoro skarżąca tego nie rozumie, że zawarte w art. 8 ustawy o pomocy społecznej regulacje dotyczące definicji dochodu, sposobu jego obliczania mają charakter norm iuris cogentis, a więc są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo, a zatem nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego. To ustawodawca nałożył na organ stosujący prawo obowiązek po pierwsze, ustalenia dochodu rodziny i dochodu przypadającego na osobę w rodzinie oraz wskazał sposób ustalenia tego dochodu wymieniając w ustawie o jakie przychody dochód należy pomniejszyć (art. 8 ust. 3) oraz czego do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 nie należy wliczać (art. 8 ust. 4). Gdyby ustawodawca poprzestał na tych regulacjach, sporu w niniejszej sprawie by nie było. Jednakże ustawa o pomocy społecznej zawiera regulacje określające pojęcie"dochód jednorazowy" i jego materialnoprawne przesłanki oraz konsekwencje wynikające z jego ustalenia, a także określa pojęcie i zastosowanie "dochodu utraconego". Badanie zatem kwestii uzyskania przez stronę dochodu jednorazowego nie jest wynikiem złej woli organu, lecz stanowi konsekwencję ustalenia, że w okresie 12 miesięcy (konkretnie[...]) poprzedzających złożenie wniosku ([...]) małżonkowie B. sprzedali mieszkanie. Obowiązkiem organu, wynikającym z brzmienia art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej było zatem zbadanie tej okoliczności pod kątem ustalenia, czy rodzina uzyskała dochód jednorazowy w rozumieniu tego przepisu. Art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonej decyzji stanowił: "W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony." Trafnie podniosło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że cytowany przepis należy interpretować łącznie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, gdyż w nim zawarta jest ustawowa definicja dochodu. Wykładnia tych przepisów ograniczająca się wyłącznie do językowego rozumienia tekstu prawnego daje podstawę do przyjęcia, że uzyskana ze sprzedaży mieszkania kwota stanowi dochód jednorazowy rodziny skarżącej. Zwrócić jednak trzeba uwagę na ten fragment uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym organ ten poszedł dalej i dokonał zabiegu interpretacyjnego, który nie znajduje wprost oparcia w rozpatrywanych przepisach ale posiada racjonalne uzasadnienie w celu ustawy. Mianowicie, organ ten podjął rozważania nad takim ustaleniem wysokości dochodu jednorazowego, który uwzględniałby specyfikę stanu faktycznego wynikającą z faktu nabycia, ze środków uzyskanych ze sprzedaży mieszkania w krótkim odstępie czasu innego, mniejszego mieszkania, w którym rodzina zamieszkała. Organ I instancji ustalił, że małżonkowie B. po dokonaniu tych dwóch transakcji zyskali [...] zł, co po przyjęciu "z tej kwoty do wyliczenia dochodu rodziny to jest kwoty [...] zł + dodatek mieszkaniowy [...] zł+ świadczenia rodzinne [...] co łącznie daje sumę [...] dało temu organowi podstawę do stwierdzenia, że dochód również przekracza kryterium kwalifikujące rodzinę do świadczeń z pomocy społecznej. To ustalenie organu I instancji jest w pełni trafne i nie zostało zanegowane przez Kolegium, które wprawdzie wprost do niego się nie odniosło w uzasadnieniu swojej decyzji, ale skoro utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w mocy to znaczy, że je zaakceptowało dając temu wyraz dopiero w odpowiedzi na skargę. Co więcej, nawet gdyby pójść jeszcze dalej w wykładni i przyjąć, że w sytuacji, gdy rodzina wyzbywa się większego mieszkania w celu- jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nabycia mieszkania mniejszego i tańszego w eksploatacji i w ten sposób pokonania swych trudności materialnych i życiowych, to notarialne koszty tej operacji również należałoby odliczyć od przychodu, choć poza zdroworozsądkowym nie ma ku temu innego, a zwłaszcza prawnego uzasadnienia, to i ten zabieg interpretacyjny nie doprowadziłby do pożądanego przez skarżącą skutku, gdyż pomniejszenie miesięcznego dochodu rodziny o kwoty tych kosztów określonych w znajdującym się w aktach administracyjnych akcie notarialnym na kwotę [...] dałoby podstawę do pomniejszenia miesięcznego dochodu rodziny do kwoty [...]co również prowadzi do przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszącego [...]. Zaznaczyć przy tym trzeba, że jak wynika to z wyżej cytowanego art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, rozliczenie dochodu jednorazowego na 12 miesięcy nie jest przejawem dowolności organów, lecz jest zgodne z obowiązującym prawem. W tej sytuacji faktycznej i prawnej przyjęcie w zaskarżonej decyzji ustalenia, że w rodzinie skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wystąpiło przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie jest ustaleniem prawidłowym, a wobec tego stwierdzenie, że nie wystąpiła przesłanka warunkująca przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawa nie narusza. Okoliczność, że organy nie wypowiedziały się jasno i jednoznacznie co do wysokości tego przekroczenia i nie dokonały wykładni art. 8 ust. 11 tak daleko idącej jak przyjął to sąd, nie miała żadnego wypływu na ostateczny wynik sprawy. W ocenie sądu, organy orzekające obu instancji nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego nie znajdując podstaw faktycznych do przyznania stronie zasiłku celowego specjalnego. Z uzasadnień decyzji, zwłaszcza organu II instancji wynika, że wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozważanej możliwości poczynając od celów i zadań pomocy społecznej a na aktualnej sytuacji rodziny i możliwościach organu kończąc. Z powyższych względów należało oddalić skargę na podstawie art. 151 należało oddalić skargę. W przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata ustanowionego na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a