II SA/Sz 293/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Starosta postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia S. R. uprawnień do kierowania pojazdami kat. [...] Z uzasadnienia postanowienia wynika, że postępowanie przed organem I instancji toczy się ponownie, ponieważ pierwsza decyzja Starosty w tym przedmiocie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie organu rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji – w świetle wskazań zawartych uzasadnieniu decyzji organu II instancji – zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Na postanowienie to strona zażalenia nie składała. Następnie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta działając na podstawie art. 97 § 2 kpa "wznowił" z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia S. R. uprawnień do kierowania pojazdami. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że według organu "ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i należy je wznowić". S. R. wniósł odwołanie od tej decyzji, kwestionując wskazane w jej uzasadnieniu ustalenia faktyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując jako podstawę prawną swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wznowienie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 149 § 1 Kpa następuje w formie postanowienia, które jest niezaskarżalne . Tymczasem organ I instancji wznowił postępowanie w formie decyzji, co stanowi rażące naruszenie postępowania administracyjnego i kwalifikuje orzeczenie do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tych przyczyn, bez oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję. S. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o: "1. Wznowienie postępowania administracyjnego, które zostało wydane w formie decyzji administracyjnej zamiast postanowienia 2. Poniesienie przez organ wydający decyzję konsekwencji prawnych wynikających ze wznowienia postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu skargi S. R. podniósł, powołując się na art. 9 i 8 Kpa, że skoro organ administracji popełnił błąd, to nie może on zgodnie z postępowaniem administracyjnym krzywdzić beneficjenta, który mając zaufanie do władzy publicznej otrzymał prawomocną decyzję zamiast postanowienia w kwestii dotyczącej jego uprawnienia wynikającego ze swobody i prawa obywatelskiego. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w odpowiedzi na skargę stanowisko zajęte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione. Z treści skargi wynika, że skarżący nie orientuje się w zakresie kompetencji i granic orzekania sądu administracyjnego. Dlatego nieodzowne jest wyjaśnienie na wstępie, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. Z funkcji kontrolnej sądu wynika zatem, że nie posiada on kompetencji do merytorycznego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych, ta bowiem kompetencja należy do właściwych (dla danej kategorii spraw i danej instancji) organów administracji publicznej. Z tego powodu Sąd nie wydaje wyroków zmieniających decyzje administracyjne, a zatem nie przyznaje świadczeń i uprawnień, ani ich nie pozbawia, nie wznawia postępowań administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną, a jedynie bada czy akty (decyzje i postanowienia) wydawane przez organy administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej zgodne są z obowiązującym – w czasie ich podjęcia – prawem. W przypadku stwierdzenia, że decyzje lub postanowienie istotnie narusza prawo, Sąd – w zależności od stopnia tego naruszenia – decyzję taką uchyla lub stwierdza jej nieważność. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 134 ustawy z dna 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2)". Oznacza to między innymi, że Sąd ma obowiązek rozstrzygać przy uwzględnieniu nie tylko stwierdzonych naruszeń prawa wymienionych w skardze, ale także wszelkich istotnych wad prawnych, którymi dotknięty jest zaskarżony akt. W rozpatrywanej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja uzasadniająca wyjście poza granice skargi, bowiem decyzje organów obu instancji dotknięte są naruszeniami prawa (każde innym) mającymi postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przystępując do wyjaśnienia powyższej tezy trzeba podkreślić, że przedmiot sprawy sądowo-administracyjnej wyznaczony jest przez przedmiot sprawy administracyjnej zakończonej decyzją lub postanowieniem zaskarżonym do sądu. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...]r., a zatem organ II instancji był związany przedmiotem rozstrzygnięcia wynikającym z decyzji organu I instancji. Całościowa analiza decyzji Starosty z dnia [...]r. nie pozostawia cienia wątpliwości co do tego, że było to rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym i incydentalnym zarazem, bowiem zarówno z powołania w podstawie prawnej art. 97 § 2 Kpa, jak i z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że organowi chodziło o podjęcie uprzednio zawieszonego (postanowieniem z dnia [...]r.) postępowania administracyjnego, prowadzonego (i nie zakończonego decyzją ostateczną) w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 Kpa). Z powyższego wynika, że organ I instancji wydając w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania decyzję zamiast postanowienia rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co stanowi przyczynę nieważności takiej decyzji. Okoliczność, że organ I instancji użył niewłaściwego określenia dla dokonanego aktu procesowego: "wznawia się" zamiast prawidłowego i zgodnego z powołaną podstawą prawną "podejmuje" jest bez znaczenia dla wyżej wskazanej oceny przedmiotu rozstrzygnięcia, skoro z uzasadnienia tego aktu oraz akt administracyjnych nie wynikają okoliczności wskazujące na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej w przedmiocie pozbawienia skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami. Przeciwnie z akt tych wynika, że postępowanie takie było dopiero w toku i zostało zawieszone z powodów, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a kwestionowanym aktem organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Tylko z pozoru wydawać się może, że w takiej sytuacji jak wyżej przedstawiono, prawidłowa jest decyzja organu II instancji, skoro jej rozstrzygnięcie eliminuje z obrotu prawnego wadliwy akt organu I instancji. W rzeczywistości jednak tak nie jest, ponieważ decyzja organu odwoławczego, wydana została w innym trybie. Mianowicie, Kolegium zaskarżoną decyzję organu I instancji potraktowało jako decyzję wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, nie dostrzegając, że instytucja wznowienia odnosi się wyłącznie do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tak więc, zarówno podstawa prawna (art. 149 § 1 Kpa) zaskarżonej decyzji jak i uzasadnienie decyzji Kolegium odnoszą się do odmiennego od wynikającego z aktu organu I instancji trybu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem uznać, że postępowanie zwykłe i postępowanie nadzwyczajne, do którego Kodeks zalicza między innymi wznowienie (art. 145-152 Kpa), są to postępowania tożsame. Sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego (zakończonego decyzją ostateczną) jest sprawą nową w stosunku do postępowania zakończonego w trybie zwykłym. Z powyższego wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego również rażąco narusza prawo i jako dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Na zakończenie wyjaśnić też trzeba, że rzeczą sądu nie było objęcie kontrolą kwestii merytorycznych związanych ze sprawą pozbawienia skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż skarga do Sądu nie została wniesiona na akt ostateczny rozstrzygający w tym przedmiocie, lecz dotyczyła kwestii wypadkowej (incydentalnej) jaką jest podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Z powyższych przyczyn należało orzec jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.