II SA/Sz 293/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi Ł. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267)- zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 7, art. 8 i art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] r. Ł. N. wystąpił do ośrodka pomocy rodzinie z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej z tytułu bezrobocia jak i przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży zimowej, dopłaty do prądu, gazu i mieszkania oraz środków czystości i higieny. Decyzją z dnia [...] r. nr[...], organ I instancji, przyznał Ł. N. świadczenie pieniężne na zakup żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł od dnia [...] r. Kolejną decyzją, wydaną w tym samym dniu o nr[...] , organ przyznał również zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od dnia [...]r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Obydwu decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...]r. Ł. N wniósł odwołanie od decyzji MOPR z dnia [...]r. wskazując, że nie otrzymał zasiłku celowego na zakup odzieży, środków czystości oraz opłat mieszkaniowych. Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej II w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania z dnia 16 grudnia 2013 r., na podstawie art. 132 § 1, art. 108 § 1 K.p.a., art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] r. nr [...] , przyznał Ł. N zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży zimowej, środków higieny i środków czystości oraz do opału, energii elektrycznej, gazu i czynszu mieszkaniowego w łącznej kwocie [...] zł jednorazowo, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na zebrany materiał dowodowy wskazał, że wnioskodawca nie przekracza kryterium dochodowego, a zatem odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Odnosząc się do kwoty przyznanego zasiłku celowego, organ podniósł, że możliwości Ośrodka są ograniczone, a ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W roku [...] MOPR zrealizował świadczenia w postaci zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w wysokości [...] zł. Liczba rodzin uprawnionych do tych świadczeń wynosiła [...] . Średnia wysokość świadczenia na środowisko kształtowała się na poziomie [...] zł. W [..] r. Ośrodek na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych dysponuje budżetem w kwocie [...] zł, zaś przewidywana liczba osób uprawnionych do tych świadczeń w roku [...] utrzyma się na poziomie roku [...] r. (+1-5%). W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. N podniósł, że kwota przyznanego świadczenia jest krzywdząca z uwagi na faktyczne koszty związane z utrzymaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, we wskazanej na wstępie decyzji, uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, zaś zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium podkreśliło, że organ wydając zaskarżoną decyzję, wyjaśnił sytuację odwołującego się i wskazał wyraźnie powody zajętego i wydanego rozstrzygnięcia. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma jedynie charakter posiłkowy i nie jest żadnym zastępczym środkiem utrzymania osób lub rodzin. Tak więc odwołujący się, będąc niewątpliwie w sytuacji wymagającej świadczeń z pomocy społecznej, nie może oczekiwać, by organ pomocy społecznej przejął na siebie wszystkie obowiązki wynikające z konieczności jego utrzymania. Wielkość świadczenia uzależniona jest nie tylko od wysokości konkretnej potrzeby, ale i od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Tymczasem ośrodki dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielone pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że odwołującemu się została przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego z powodu bezrobocia od dnia [...] w wysokości [...] zł miesięcznie oraz zasiłek celowy na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" od dnia [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Ł. N powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż organy nie oceniły w sposób wnikliwy i spójny całokształtu materiału dowodowego. Świadczenie pieniężne na zakup żywności otrzymał bowiem do grudnia [...] r., a nie jak twierdzi organ II instancji do [...] r. Ponadto nie zauważono, że przez 2 miesiące, tj. styczeń i luty w ogóle nie otrzymał przyznanej kwoty po [...] zł tytułem pomocy państwa w zakresie dożywiania. Podniósł, że zasiłek celowy ma służyć pomocy osobie uprawnionej, zatem niezrozumiałym jest dlaczego osoby otrzymują świadczenie w celu zakupu węgla na zimę, a ogrzewający mieszkanie gazem już nie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej (art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy). Badając legalność zaskarżonego orzeczenia sąd administracyjny ocenia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doprowadziła Sąd do uznania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wydaną w trybie art. 132 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Odwołanie jest wyrazem niezadowolenia strony z wydanego rozstrzygnięcia i nie musi zawierać szerokiego uzasadnienia. Z treści odwołania powinno wynikać co jest jego przedmiotem, a więc jaki konkretnie akt jest kwestionowany. Na organie zaś ciąży obowiązek dokonania ustaleń w tym zakresie, które powinny być czynione ze szczególną wnikliwością w sytuacji, gdy w toku postępowania organ I instancji, za pośrednictwem którego wniesiono odwołanie, wydał więcej niż jedną decyzję. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w piśmie z [...] ". Tymczasem z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych sprawy wynika, że w tym dniu organ I instancji wydał dwie decyzje. Pierwsza z nich o numerze[ ...] dotyczyła przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a druga o nr [...] - przyznania zasiłku okresowego. Skarżący w przedmiotowym piśmie nie podał jednakże numeru, czy chociażby przedmiotu (rozstrzygnięcia) zaskarżonego aktu, co budzi uzasadnioną wątpliwość z którą z tych dwóch decyzji, czy też może z każdą, skarżący nie zgadza się. Przypomnieć wypada, że organ nie może samodzielnie i autorytatywnie decydować o tym, co jest przedmiotem odwołania złożonego przez stronę postępowania. Jest to nieuzasadnione chociażby z tego względu, że takie zachowanie może prowadzić do rozpoznania odwołania niezgodnie z intencją strony. Wszelkie wątpliwości co do treści podania stanowiącego odwołanie wymagają zatem, z uwagi na zasady wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a., zwrócenia się do strony o stosowne wyjaśnienia. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy organ I instancji powinien był wezwać skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu odwołania zawartego w piśmie z dnia [...] r., czego jednakże nie uczynił. Zamiast tego rozpoznał ponownie merytorycznie sprawę i wydał decyzję, którą to organ II instancji utrzymał w mocy, co świadczy o tym, że obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 i 9 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet jeśliby potraktować odwołanie strony jako wniesione od decyzji z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego w postaci dofinasowania do zakupu żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", to i tak decyzja Kolegium jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji są obarczone wadami prawnymi. Przepis art. 132 § 1 K.p.a. normujący instytucje samokontroli, pozwala na wydanie nowej decyzji, w której organ I instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną własną decyzję, bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Przesłanką materialnoprawną zastosowania art. 132 K.p.a. jest uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy organ uzna za zasadne zarówno zarzuty co do kwestionowanej decyzji jak i wnioski co do tej decyzji. Autokontrola polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej załatwionej decyzją nieostateczną, która w istocie sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości własnej decyzji w świetle żądań i wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu. Organ, przy orzekaniu o zmianie lub uchyleniu decyzji, związany jest zatem granicami odwołania, ale także i granicami sprawy. W konsekwencji zrealizowanie uprawnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy jest możliwe, o ile skutkuje wydaniem decyzji na korzyść odwołującego się. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, Sąd dopatrzył się dwóch uchybień związanych z zastosowaniem omawianego trybu. Po pierwsze, Prezydent Miasta w sentencji decyzji, która ma de facto charakter decyzji zmieniającej, nie stwierdził, że zmienia własną decyzję nieostateczną, i którą, pomimo, że wymóg ten wynika wprost z powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 132 K.p.a. Po drugie, co istotniejsze, porównanie decyzji z dnia [...] r., nr [..] w sprawie przyznania zasiłku celowego z treścią odwołania, wcześniejszymi decyzjami oraz wnioskiem inicjującym postępowanie prowadzi do konstatacji, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy ponownie w sposób odpowiadający instytucji autokontroli. Organ bowiem wskazując, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, ani w rozstrzygnięciu nowej decyzji, ani w jej uzasadnieniu, nie odniósł do pełnego zakresu wnioskowanej pomocy. W tym miejscu przypomnieć wypada, że skarżący w piśmie z dnia [...] r. wniósł o przyznanie wsparcia z tytułu bezrobocia jak również na zakup żywności, odzieży zimowej, dopłaty do prądu, gazu i mieszkania oraz środków czystości i higieny. Po rozpoznaniu złożonego wniosku decyzjami z dnia [...] r. przyznano zasiłek stały i zasiłek celowy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W odwołaniu z dnia [...] r. skarżący podniósł, że organ nie przyznał mu pomocy na zakup odzieży, środków czystości oraz opłat za mieszkanie, w związku z czym decyzją z dnia [...] r., w oparciu o art. 132 K.p.a. przyznano zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży zimowej, środków higieny i środków czystości oraz do opał energii elektrycznej, gazu, i czynszu mieszkaniowego. Nowa decyzja wydana w przedmiocie zasiłku celowego zatem dotyczyła innych wnioskowanych potrzeby aniżeli potrzeba, na którą pomoc pierwotnie przyznano, co z kolei wyklucza uznanie, iż organ rozstrzygnął o całości żądania zawartego we wniosku, a czego faktycznie domagał się skarżący w odwołaniu. Samokontrola polega, jak już wyżej wskazano, na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej oraz zestawienia ponownego rozstrzygnięcia z treścią odwołania. Nie uprawnia tym samym do pominięcia przedmiotu i zakresu decyzji wcześniejszej, o ile odpowiada ona wnioskowi strony. Pamiętać należy, że konsekwencją podjęcia decyzji zmieniającej jest nadanie nowego kształtu rozstrzygnięciu przez co rozstrzygnięcie zawarte w poprzedniej decyzji przestaje istnieć. Tymczasem Prezydent Miasta rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] r. przyznał wprawdzie zasiłek celowy na zakup odzieży zimowej, środków higieny i środków czystości oraz do opłat do energii elektrycznej, gazu i czynszu mieszkaniowego, a więc potrzeby nierozpoznane wcześniejszą decyzją z dnia [...] r., tym nie mniej nie orzekł w sprawie pomocy do zakupu żywności. Innymi słowy rzecz ujmując, w wyniku podjęcia nowej decyzji przyznano świadczenie ale w częściowym zakresie, podobnie jak to uczyniono we wcześniejszej decyzji, chociaż w realiach niniejszej sprawy zmiana decyzji w trybie art. 132 K.p.a., w kontekście zarzutu odwołania, powinna była odpowiadać granicom sprawy wyznaczonym przez wniosek. Ograniczenie rozstrzygnięcia do zasiłku celowego na zakup odzieży zimowej, środków higieny i środków czystości oraz do opał energii elektrycznej, gazu, i czynszu mieszkaniowego, nie pozwala na uznanie, aby nowa decyzja w była korzystniejsza dla skarżącego, tym bardziej, że całkowicie "zapomniano" o dotychczas przyznanej pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W konsekwencji pominięcie przy rozstrzyganiu, na podstawie art. 132 § 1 K.p.a., zasiłku celowego na dofinasowanie do żywności jako będącego zarówno przedmiotem wniosku jak i przedmiotem decyzji pierwotnej, nie odpowiada prawidłowo przeprowadzonej autokontroli. Organ odwoławczy będąc zobowiązany do zbadania, czy organ I instancji przy wydaniu decyzji w ramach samokontroli nie naruszył prawa, nie dostrzegł opisanych powyżej uchybień. Co więcej w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do trybu w jakim decyzja organu I instancji została podjęta. Poza tym nie zwrócił uwagi na konsekwencję wynikające z decyzji podejmowanych w trybie autokontroli, o czym świadczy bezrefleksyjne stwierdzenie, że skarżącemu oprócz zasiłku stałego i zasiłku celowego na zakup odzieży zimowej, środków higieny i środków czystości oraz do opał energii elektrycznej, gazu, i czynszu mieszkaniowego, przyznano pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd podobnie jak organ odwoławczy nie jest uprawniony do ingerowania w wysokość przyznanego świadczenia nawet jeśli nie odpowiada ona oczekiwaniom wnioskodawcy, skoro ustawodawca pozostawił to uznaniu organów pomocy społecznej. Tak więc tylko ten organ, przy uwzględnieniu indywidualnych potrzeb osób wnioskujących o uzyskanie pomocy oraz wysokości posiadanych na ten cel środków, władny jest udzielać świadczeń w określonej przez siebie i umotywowanej wysokości. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji najpierw wyjaśni, co jest przedmiotem odwołania z dnia [...] r., a następnie podejmie stosowne dalsze czynności, a więc albo wyda decyzję w trybie autokontroli mając na uwadze rozważania poczynione przez Sąd, albo przekaże sprawę wraz z odwołaniem do organu II instancji. Organ odwoławczy, o ile zostanie mu przekazane odwołalnie, zwróci uwagę na podstawę prawną wydanej decyzji tak, by rozpoznać środek odwoławczy wniesiony od decyzji wydanej w trybie autokontroli w zakresie spełnienia wymogów zawartych w art. 132 § 1 K.p.a., natomiast gdy odwołanie będzie dotyczyło decyzji wydanej w trybie zwyczajnym – rozpozna sprawę zgodnie z uprawnieniami organu II instancji określonymi w Rozdziale 10 K.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.