II SA/Sz 295/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce [...] w S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] w S. (działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obrębu numer [...]). Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że stosownie do treści art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2017 poz. 1332 – j.t. ze zm.) – dalej jako "p.b.", sprawdził kompletność wniosku inwestora, zgodność projektu budowanego z wydaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodność projektu gospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpis powyższej decyzji został doręczony uczestnikowi postępowania M. K. w dniu [...] r. W dniu [...] r., M. K. wniósł pismo oznaczone jako odwołanie od wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta S.. Przedmiotowe pismo zostało sporządzone pismem maszynowym (komputerowym) i nie zawierało własnoręcznego podpisu M. K.. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S.. Skargę na decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. B.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz od Wojewody kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 9 ust. 1 p.b., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany w oparciu o udzielone przez ten organ odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pomimo braku spełnienia wszystkich niezbędnych do odstępstwa wymogów. Skarżący zakwestionował prawidłowość metodologii zastosowanej w ekspertyzie technicznej dotyczącej naturalnego oświetlenia, na bazie której przewidziano rozwiązania zamienne, służące zniwelowaniu skutków odstępstwa od § 13 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji skarżący ocenił przyjęte rozwiązania zamienne za niewystarczające dla utrzymania warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych jego lokalu, w szczególności w zakresie odpowiedniego stopnia nasłonecznienia lokalu. Skarżący podniósł, że jego mieszkanie zostanie zasłonięte wznoszonym budynkiem, przy czym odstęp od budynków wynosić będzie jedynie 4 m, co nie pozwoli na zachowanie w jego mieszkaniu właściwego poziomu nasłonecznienia i intymności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] r. Podkreślił, iż w toku postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniem uczestnika M. K., skarżący nie wnosił żadnych uwag do decyzji Prezydenta Miasta S., ani do kwestionowanej obecnie ekspertyzy technicznej. Stąd wątpliwości skarżącego nie mogły zostać zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym. Organ nie znalazł przy tym podstaw do uznania wskazanej ekspertyzy za nieprawidłową, zwłaszcza, że została sporządzona przez osobę kwalifikującą się odpowiednimi uprawnieniami w tym zakresie. Podnosząc powyższe organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. Skarżący i organ podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi i przedłożył do akt sprawy aneks projektu budowlanego wraz z załącznikami, domagając się przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie z powodów w niej wskazywanych. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko wtedy, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Z brzmienia art. 63 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej jako "k.p.a." – wynika, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m. in. pisemnie. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Ustawodawca uzależnia zatem skuteczność prawną podania (w tym odwołania) od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. To właśnie podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącej odwołanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego odwołania. Innymi słowy powoduje niemożność rozpoznania odwołania. Nie ulega wątpliwości, że brak podpisu strony stanowi usuwalny brak formalny odwołania. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wezwanie wnoszącego odwołanie do uzupełnienia tego braku, poprzez podpisanie odwołania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie pismo przesłane przez uczestnika M. K. zatytułowane "Odwołanie" zostało wniesione dwukrotnie – bezpośrednio do organu odwoławczego oraz za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Oba egzemplarze znajdują się w aktach postępowania, jednak żaden z nich nie zawiera jego własnoręcznego podpisu. Organ odwoławczy nie zwrócił jednak uwagi na ten brak formalny i nie wezwał skarżącego do jego usunięcia, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), lecz odwołanie rozpoznał i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Oznacza to, że organ II instancji rozpoznał odwołanie, które de facto nie istniało w obrocie prawnym. Tym samym organ II instancji bez podstawy faktycznej i prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego i utrzymał w mocy decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona. W tej sytuacji należało stwierdzić, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym dotknięta jest wadą nieważności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 września 2000 r., III SA 417/00 (LEX nr 47217) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., SA/Gd 497/04. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania braków formalnych odwołania złożonego dnia [...] r. przez uczestnika M. K. na decyzję Prezydenta Miasta S. numer [...] z dnia [...] r. Niezależnie od powyższego organ uzupełni akta sprawy o przywoływane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji upoważnienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 września 2016 r. W tym stanie rzeczy, sąd nie badał sprawy pod względem merytorycznym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.