II SA/Sz 296/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 lutego 2025 r. nr XII/81/2025 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych nr ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], [...] obręb T. postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczoną kwotę wpisu sądowego w wysokości [...] zł ([...] R. B. pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 27 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych nr ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], [...] obręb T.. Zaskarżonej uchwale zarzuciła ograniczenie możliwości zagospodarowania ww. działek, które jest konstytucyjnym uprawieniem właściciela. Skarżąca podała, że w dniu 28 września 2023 r. zawarła ze Spółką R. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej "inwestor" lub "Spółka") przedwstępną umowę sprzedaży działek, tj. działki ewidencyjnej o nr [...], [...], [...], [...] oraz części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu T. w celu m.in. umożliwienia realizacji inwestorowi na ww. działkach przedsięwzięcia polegającego na budowie "[...]". Po uzyskaniu przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, podczas XII Sesji Rady Gminy N. , została podjęta [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych nr ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], [...] obręb T.. Z uzasadnienia uchwały wynika, że jej celem jest uniemożliwienie realizacji inwestycji, pomimo wydanej pozytywnej decyzji środowiskowej. Zaznaczyła, że przez wiele lat Rada Gminy nie uznała za celowe uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, korzystając ze swoich uprawnień dopiero po tym, jak inwestor uzyskał decyzję środowiskową, co nie tylko narusza prawo właściciela do zagospodarowania swoich nieruchomości, ale naraża inwestora na znaczne koszty. W jej ocenie choć uchwała formalnie jest uchwałą intencyjną, to nie można zapominać, że wywołuje ona określone skutki prawne, polegające na możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W obecnym stanie prawnym, zawieszenie takie może zostać dokonane nawet na 24 miesiące, co jest wystarczającym okresem, aby uniemożliwić inwestorowi czy właścicielowi realizację jakiejkolwiek inwestycji, jednocześnie narażając go na wysokie koszty, a słuszny interes publiczny na duże straty. Nie sposób uznać, aby uchwała ta miała charakter neutralny i nie wywoływała żadnych skutków, a skoro zawiera uzasadnienie, to powinno podlegać ono kontroli Sądu celem zweryfikowania prawidłowości realizowania przez Gminę samodzielności planistycznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. , reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.- dalej "u.s.g.") który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie R. B. wniosła skargę na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych nr ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], [...] obręb T., wydaną na podstawie m.in. art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej "u.p.z.p"), czyli na akt z zakresu administracji publicznej. W takiej sytuacji oceny zatem wymaga, czy spełniona została przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. czy uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Z treści skargi wynika, że skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w fakcie bycia właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. W tej sytuacji oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej - jako właściciela - nie można poczynić bez odwołania się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 1). Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy, na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta lub w wyniku zgłoszenia w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a u.s.g. (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por.: postanowienie z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 953/13, z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2875/15 i z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 720/16, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to zatem uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który zobowiązany jest do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Jednocześnie rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To natomiast wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Podkreślić należy, że wstępny (początkowy) etap procedury planistycznej w postaci podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, nie może jeszcze ustalić wiążącego sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmowanej zamierzonym planem. Nie tworzy bowiem stanu mogącego podlegać ochronie prawnej. Należało zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącej, bowiem w żaden sposób nie ogranicza praw skarżącej do zagospodarowania stanowiącej jej własność działek, gdyż nie zmienia ich przeznaczenia. Możliwość domagania się ochrony sądowej praw strony skarżącej w tym zakresie odbędzie się w ramach ewentualnej skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź ingerencji w prawo własności i niczego w zakresie stanowiącej własność skarżącego nieruchomości de facto nie zmienia. Stanowiska tego w żaden sposób nie podważa argumentacja skargi. Podniesiona okoliczność, że skarżąca zawarła przedwstępną umowy sprzedaży działek, a druga strona umowy uzyskała już decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pozostaje bez znaczenia, albowiem przywołana w skardze argumentacja sprowadzająca się do stwierdzenia, że uchwała uniemożliwi inwestorowi czy właścicielowi realizację inwestycji, narażając go na wysokie koszty, a interes publiczny na duże straty nie może przesądzać o naruszeniu uchwałą własnego, indywidualnego i realnego interesu prawnego skarżącej. Podobnie zaakcentowana możliwość, że może dojść do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest wystarczająca do przyjęcia, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wszystkie te okoliczności dowodzą co najwyżej o wystąpieniu interesu faktycznego, który to nie podlega ochronie prawnej. Podsumowując stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. Z kolei brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez skarżącą naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem postanowień uchwały i odniesienie się do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.