II SA/Sz 297/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej zwane: "Kolegium") postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. S. (dalej zwany: "skarżącym") od decyzji Wójta Gminy P. (dalej zwany: "organem I instancji") z dnia [...] r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej "P. wraz z infrastrukturą niezbędną do jej funkcjonowania na działce nr [...], obr. P. , na rzecz B. E. S. P. 82 Spółki z o.o. z siedzibą w G.. W uzasadnieniu ww. postanowienia Kolegium podało, że decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] r., została skutecznie doręczona ostatniej ze stron postępowania w dniu 13 sierpnia 2018 r. Zgodnie z adnotacją organu I instancji, ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 30 sierpnia 2018 r. Skarżący nie został uznany za stronę tego postępowania, zatem decyzja nie została mu doręczona. Pomimo tego skarżący złożył odwołanie w dniu 21 grudnia 2020 r. (data nadania - 18 grudnia 2020 r.). Wskazując na brzmienie art. 127 § 1 i art. 129 § 1 i 2 k.p.a., Kolegium podkreśliło, że strona która nie brała udziału w postępowaniu, może złożyć odwołanie wyłącznie w terminie właściwym dla stron biorących udział w postępowaniu. Kwestionowana odwołaniem decyzja nabrała waloru ostateczności w dniu 28 sierpnia 2018 r. (organ I instancji wskazuje 30 sierpnia 2018 r.). Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że doręczenie decyzji ostatniej ze stron nastąpiło w dniu 13 sierpnia 2018 r. Termin do złożenia odwołania upłynął z dniem 27 sierpnia 2018 r. i od następnego dnia decyzja stała się ostateczna. Jak argumentowało Kolegium, zaskarżenie decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę zastosowania art. 134 k.p.a., co potwierdza orzecznictwo sądowe. Po upływie terminu do wniesienia odwołania, osoba która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w trybie wznowienia, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na powyższe postanowienie Kolegium, K. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że zostało ono wydane na podstawie decyzji organu I instancji, która zawiera naruszenia rażące prawa, jak również nie została poparta ekspertyzami biegłych uprawnionych instytucji co do legalności złożonego wniosku, na podstawie którego decyzja została wydana. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 10 § 1, art. 28, art. 75 § 1, art. 84 § 1, art. 135, art. 136, art. 138 § 2 i 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 159 § 1 k.p.a., - art. 79 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, - art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonych przepisów po pierwsze wynika, że Sąd nie może wykonywać swoich uprawnień bez wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Po drugie, że dokonując kontroli, co prawda nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak zobowiązany jest orzekać w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia dotyczy postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonego postanowienia, tylko ten akt może podlegać kontroli Sądu. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii formalnej swym zakresem obejmuje merytoryczne działania organu I instancji. Stąd wszelkie zarzuty skargi odnoszące się meriti do ustalenia decyzją I instancji warunków zabudowy, nie mogły odnieść skutku w sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie narusza ono przepisów postępowania administracyjnego, stwierdzenie którego dawałoby Sądowi podstawę do jego wzruszenia. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowiło unormowanie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie, skarżący nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej "P. S. P." wraz z infrastrukturą niezbędną do jej funkcjonowania na działce nr [...], obr. P. , na rzecz B. E. S. P. 82 Spółki z o.o. z siedzibą w G.. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w postępowaniu tym organ I instancji uznał za stronę ww. inwestora działającego poprzez pełnomocnika oraz Starostę [...] Objętą odwołaniem decyzję doręczono tylko stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu 13 sierpnia 2018 r. Decyzji nigdy nie doręczono skarżącemu. Według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego zasadą jest, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona, a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Biorąc pod uwagę powyższe, prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji z dnia [...] nabrała waloru ostateczności z dniem 28 sierpnia 2018 r., co wynika z treści przepisu art. 16 § 1 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. Gdyby skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez strony biorące udział w postępowaniu, tj. przed dniem 27 sierpnia 2018 r. wówczas obowiązkiem organu odwoławczego byłoby rozpoznanie tego odwołania, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony - umorzenie postępowania odwoławczego. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, uznać należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie - w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności. Słusznie też organ odwoławczy wskazał na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, po upływie terminu do wniesienia odwołania osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie wznowienia, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 29 października 1998 r., sygn. akt I SA 519/98; z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3046/12, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.