II SA/Sz 297/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi H. S.D, Z. W. Spółki Jawnej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję B.M. z dnia [...] r. nr , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej H.S.D Z. W. Spółki Jawnej w S. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. A.J., prowadząca działalność pod nazwą K. z siedzibą w M. (zwana dalej "inwestorem"), wystąpiła do Burmistrza M., z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie, budynku usługowego ze zmianą użytkowania na budynek apartamentowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w M. przy ul. P. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz M. (zwany dalej: "organem I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że nie zostały spełnione wszystkie wymogi w kwestii wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W wyniku wniesionego odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: "organem II instancji" lub "Kolegium"), uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał na występującą w decyzji organu I instancji nieprawidłową, zbiorczą metodę obliczania średniej wartości wskaźnika zabudowy, a także na nieaktualność i nieczytelność map przyjętych do analizy urbanistycznej oraz błędy w numeracji działek przyjętych do tej analizy. Ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji, decyzją [...] stycznia 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] nieruchomości przy ul. P. w M. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazał sprawę temu organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało, że brak jest w wynikach analizy urbanistycznej należytego uzasadnienia dla możliwości ustalenia wskaźnika zabudowy i maksymalnego wskaźnika wysokości elewacji frontowej w wyższych niż średnia wartości. Konieczne okazało się uzupełnienie wyników analizy urbanistycznej o szczegółowe uzasadnienie ustalenie ww. wskaźników ze względu na zastosowane wyjątki. Za konieczne organ II instancji uznał ponadto poprawienie parametru szerokości elewacji frontowej, która nie może być większa niż szerokość frontu działki inwestycyjnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), art. 104 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie, nadbudowie i przebudowie, budynku usługowego (zakwaterowania turystycznego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, miasto M., obręb M. ul. P., działka nr [...], na rzecz inwestora. Organ I instancji w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wynik stanowi załącznik do decyzji, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy stwierdzając jednocześnie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy sąsiedniej. Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. (zwana dalej: "Wspólnotą") wskazując, że została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie, gdyż nie powiadomiono jej o fakcie i sposobie prowadzenia postępowania. Zarzuciła ponadto, iż pomimo, że organ II instancji wskazał na brak tytułu prawnego inwestora do działek [...] i [...] uprawniającego do dojazdu, to ponownie rozpatrując sprawę organ nie zwrócił uwagi na zakres służebności, który zdaniem odwołującej się Wspólnoty nie uprawnia do wielomiesięcznego korzystania do prowadzenia robót budowlanych. Według Wspólnoty, nie jest możliwe utworzenie miejsc parkingowych w ilości ustalonej w decyzji. Budowa nie jest kontynuacją istniejącej funkcji. Podniosła ponadto zarzut wadliwego ustalenia parametrów nowej zabudowy, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej. Od wskazanej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. odwołanie wniosła również H. spółka jawna z siedzibą w S. (zwana dalej "Spółką" lub "skarżącą") zarzucając, iż nie wiadomo w sprawie, czy dostęp do drogi publicznej jest realny oraz podniosła nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy: linii zabudowy (w tym także ustalenie frontu działki), wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz ilości miejsc parkingowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a., w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. Według Kolegium, kwestionowana decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast zarzuty formułowane w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak zauważyło Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji określił rodzaj inwestycji jako rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku usługowego (zakwaterowania turystycznego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ określił także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisów odrębnych, tj.: - powierzchnia zabudowy została określona do 32,0% powierzchni działki, - powierzchnia biologicznie czynna została określona na minimum 34,0% powierzchni działki, - funkcja budynku została określona jako budynek usługowy (zakwaterowania turystycznego z ew. usługami towarzyszącymi, - linia zabudowy została określona jako nieprzekraczalna w linii frontu istniejącego budynku, - szerokość elewacji frontowej, od strony ul. P., ograniczona szerokością frontu działki 37,2 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została określona do 36,5 m, - geometria dachu została określona jako dachy płaskie, także z tarasem użytkowym. Organ II instancji oparł się na analizie sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji. W wynikach analizy urbanistycznej wskazano, iż front działki inwestycyjnej mierzy 37,2 m. Granice obszaru analizy urbanistycznej wyznaczono w odległości trzykrotności szerokości frontu działki, tj. 111,6 m. Za front działki został przyjęty jej bok znajdujący się w linii równoległej do brzegu morza, gdyż w przypadku budynków położonych w południowej pierzei ulicy P., najważniejszą formalnie i funkcjonalnie jest elewacja skierowana w stronę ulicy i morza niezależnie od kierunku obsługi komunikacyjnej. W konsekwencji organ II instancji uznał, że powyżej przyjęte założenie wypełnia generalną zasadę kształtowania polityki przestrzennej zgodnie z zasadą ładu przestrzennego. Mając na uwadze położenie działki inwestycyjnej w kolejnej linii równoległej do brzegu morza oraz do ulicy P. organ uznał, że uzasadnione jest ukształtowanie granicy działki równoległej do tych odniesień jako frontowej, widocznej zarówno z ulicy jak i od strony morza. Dalej argumentował, że zasada ładu przestrzennego pociąga za sobą konieczność uznania, iż pomimo realizowania dostępu do drogi publicznej z innej strony, jako front działki, a w konsekwencji uznanie za główną elewację planowanej inwestycji, należało uznać ten bok działki, który jest równoległy do ulicy P. Według organu II instancji, przedstawione rozwiązanie zostało w sposób wystarczający opisane i uzasadnione w treści analizy, wbrew zarzutom odwołujących się, wskazującym na niedostatecznie szczegółowe uzasadnienie tego elementu decyzji, a także iż obszar analizy został wyznaczony w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia. Odnosząc się do charakteru planowanej inwestycji organ II instancji wskazał na w wyniki analizy urbanistycznej, z której wynika, że w obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa - w tym zakwaterowania turystycznego, gospodarcza i garażowa. Oznacza to, że spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W kwestii dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, organ II instancji wskazał, że zgodnie oświadczeniem inwestora, zawartym we wniosku z dnia [...] października 2018 r. oraz potwierdzonym złożonym do akt sprawy wydrukiem z księgi wieczystej, na rzecz nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ustanowiona została służebność gruntowa polegająca na prawie nieodpłatnego i przez czas nieograniczony przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, poprzez działkę nr [...]. Tym samym, spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Za nieuzasadnione organ II instancji uznał zarzuty odwołujących się, iż faktyczne wykorzystywanie służebności przez czas prowadzenia inwestycji przekracza jej zakres, bądź też nie wiadomo czy faktycznie dostęp ten jest realny. Fakt prawa wykonywania uprawnień wynikających z ustanowionej służebności przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] jest potwierdzony wpisem w księdze wieczystej, co oznacza, iż każdy właściciel działki władnącej może wykonywać, bądź domagać się od właściciela działki służebnej wykonywania służebności przechodu i przejazdu. Tym samym dostęp ten musi być uznany za istniejący i realny. Następnie organ II instancji zauważył, że przepisy § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanej dalej: "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."), jako podstawową zasadę wyznaczania poszczególnych parametrów nowej zabudowy przewidują ich ustalanie na poziomie średnim z obszaru analizy urbanistycznej. Kolegium wskazało, że organ I instancji określił wskaźnik powierzchni zabudowy jako 32 % powierzchni działki. Jednocześnie w ponownie przeprowadzonej analizie urbanistycznej organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust 1 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie jest przy tym powiedziane, że musi on być dokładnie równy wielkości średniej, ale że ma być ustalony w nawiązaniu do wartości średniej. Jeśli przyjąć, że 1/3 wartości w obszarze analizowanym stanowią wartości wysokie, 1/3 średnie i 1/3 niskie, to ustalenie wartości większej od średniej arytmetycznej w obszarze analizy (25,5%), ale mieszczącej się w przedziale wartości średnich - 1/3 wartości wskaźników (mniejsza/równa od 5 z 15 wskaźników) - będzie zgodne z § 5 ust. 1, ewentualnie § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Organ II instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, pomimo że sprowadza się do analizy opartej wyłącznie na wyliczeniach wartości oraz ich przedziałów, to spełnia warunek określony we wskazanej normie prawnej. Dostrzegł organ II instancji, że obiekty budowlane znajdujące się na działkach położonych najbliżej terenu inwestycji, niejako w tym samym kompleksie zabudowań, posiadają wskaźnik powierzchni zabudowy znacznie przekraczający średnią wielkość w obszarze (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]). Całkowicie usprawiedliwione jest więc określenie tego parametru również w wielkości przekraczającej średnią, a jednocześnie w wielkości analogicznej do działki, na której wskaźnik ten ma najniższą wartość (dz. 415 - 32%). W dalszej Kolejności organ II instancji odniósł się do określonej przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej od ul. P., ograniczając ją do szerokości frontu działki ustalonej uprzednio na 37,2 m. Organ I instancji wskazał, że parametr ten ustalono w wielkości średniej z obszaru analizy wynoszącej 39,9 m z 20% tolerancją oraz ze względu na długość boku ustalonego jako front działki pomniejszono go do 37,2 m. Z danych zebranych w analizie wynika, że średnia wielkość szerokości elewacji frontowej została obliczona w sposób poprawny matematycznie. Wielkość ta, jako że nie może zostać osiągnięta z uwagi na długość boku działki, słusznie została pomniejszona do tej właśnie wielkości. Organ II instancji wskazał na określoną przez organ I instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 36,5 m wskazując, że wysokość budynków w obszarze analizy nie jest równa. Zauważył, że obszar lokalizacji inwestycji stanowi część dawnego kompleksu wczasowego połączonego w jedną bryłę, zajmującego obszar lokalizacji inwestycji oraz pięciu działek analizowanych oznaczonych numerami od 1 do 9. Kompleks ten stanowiły trzy "wieże" o wysokości 36,5 m połączone dwoma łącznikami o wysokości 10 m. Wobec tego w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru lokalizacji inwestycji większość budynków analizowanych ma wysokość 36,5 m. Obszar lokalizacji inwestycji przylega zarówno do "wieży", jak i niższego łącznika. Front obszaru lokalizacji inwestycji przylega do budynku o wysokości 36,5 m. Od strony wschodniej obszar lokalizacji inwestycji graniczy bezpośrednio z działką zabudowaną budynkiem o wysokości 34 m położonym, tak jak opisany kompleks, bezpośrednio przy ul. P. Na podstawie powyższej analizy, dla zachowania ładu przestrzennego oraz kontynuacji form zabudowy, uzasadnione jest – według organu II instancji - ustalenie wysokości większej niż średnia w obszarze analizy. Parametr ten został określony w sposób zgodny z § 7 ust 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a uzasadnienie przedstawione przez organ I instancji wyczerpuje wszystkie zasady zagospodarowania przestrzennego. Dalej Kolegium zajęło się geometrią dachu określoną przez organ I instancji jako dach płaski, także z tarasem użytkowym. Kolegium wskazało, iż z danych zawartych w analizie wynika, że znaczną część dachów w obszarze analizowanym stanowią dachy płaskie. Parametr ten został określony odpowiednio do geometrii dachów występujących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Organ II instancji uznał za nieuzasadniony zarzut odwołania Wspólnoty o pozbawieniu jej możliwości czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a.). Jak wskazał organ II instancji, pismem z dnia [...] października 2020 r. Wspólnota została zawiadomiona, że zostały zebrane materiały i dowody w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz poinformowana o wszelkich uprawnieniach, w tym czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pismo to zostało doręczone, w trybie art. 44 k.p.a. Również wcześniejsza korespondencja doręczana była odwołującej w trybie zastępczym. H. sp. jawna z siedzibą w S., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję organu II instancji z dnia [...] stycznia 2022 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu wg norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o przeprowadzanie dowodu z dokumentu w postaci analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 2021 r., na dowód tego, że zawiera rażące błędy i nie może stanowić podstawy do ustalenia funkcji i cech planowanej zabudowy. Wydanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która w sposób niewłaściwy wyznacza wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr [...], 2. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która wadliwie ustala obowiązującą linię zabudowy dla działki nr [...], 3. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która wadliwe określa parametry w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla inwestycji, 4. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która niewłaściwie ustala jako front działki inwestycyjnej, część działki budowlanej, która nie przylega do drogi i z której nie odbywa się główny wjazd i wejście na działkę, 5. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która niewłaściwie wyznacza wysokość górnej krawędzi elewacji i nie zawiera uzasadnienia dla zastosowanego odstępstwa, 6. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która oparta została na wadliwie (błędnie) sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., 7. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie uwzględnienia zasad dobrego sąsiedztwa i zasady ładu przestrzennego, 8. art. 80 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a., na skutek naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie decyzji na materiale dowodowym w postaci wadliwej (błędnej) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., albowiem ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. W uzasadnieniu skargi wnosząca ją Spółka podniosła, że ustalenie przez organ wskaźnika powierzchni zabudowy do 32 % powierzchni działki, nastąpiło w sposób wadliwy. Wskaźnik ten został ustalony w oderwaniu od średniej wartości wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, która zgodnie z wykonaną analizą wynosi 25,5%. Wykonana analiza nie dostarcza jednak argumentów przemawiających za wyznaczeniem wskaźnika zabudowy w sposób przenoszący średnie wartości wskaźnika zabudowy, zaś uzasadnienie przedstawione w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy innego niż średni w obszarze analizowanym, jest wadliwe. Skarżąca wskazała, że zastosowanie odstępstwa od średniego parametru powinno wynikać z analizy, co jednak nie może sprowadzać się do stwierdzenia, że jest to wartość mieszcząca się w przedziale niektórych wartości występujących na analizowanym obszarze, do tego zaś twierdzenia sprowadzają się wnioski analizy. Za również błędne i dokonane z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., skarżąca uważa, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez wskazanie jedynie jego wartości maksymalnej. Jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ustalając zarówno górną jak i dolną wartość tego parametru. Ustalenie wyłącznie maksymalnej wartości tego wskaźnika stanowi naruszenie przepisów, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie mniejsze niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Według skarżącej, powyższe prowadzi do wniosku, że Kolegium w sposób niewłaściwy uznało, że organ I instancji nie naruszył wskazanych przepisów rozporządzenia i w sposób prawidłowy ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr [...]. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie dostrzegło również, że decyzja organu I instancji wadliwie ustala linię zabudowy, jako nieprzekraczalną w linii frontu istniejącego budynku. Skarżąca zgłosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji liczne zastrzeżenia co do takiego sposobu ustalenia linii zabudowy, do których organ II instancji nie zajął stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Spółka podniosła, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. W analizowanej sprawie z treści decyzji wynika, że organ I instancji ustalił linię zabudowy jako linię nieprzekraczalną w linii frontu istniejącego budynku. Innych ustaleń w tym zakresie decyzja nie zawiera. Według skarżącej, zachodzi wątpliwość co do tego, czy linia zabudowy w przedmiotowej sprawie została ustalona na podstawie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, czy też na podstawie § 4 ust. 4. Podstawy te zostały wskazane w analizie, jednakże wzajemnie się wykluczają. W uzasadnieniu decyzji, ani też w uzasadnieniu analizy nie sposób znaleźć jakichkolwiek informacji na temat tego aby linia zabudowy została wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy na działkach sąsiednich, a co za tym idzie trudno jest skarżącej przyjąć, aby przepis ten mógł stanowić podstawę ustalenia linii zabudowy w sprawie. W analizie, która została sporządzona w niniejszej sprawie autor analizy nie przeprowadził żadnego badania co do możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1, 2 lub 3 ww. rozporządzenia, a w zakresie zastosowanego wyjątku od zasady ograniczył się do stwierdzenia, że budynek jest w drugiej linii, a wyznaczenie linii nieprzekraczalnej jest oczywiste z uwagi na rodzaj inwestycji. Analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie w żadnym miejscu nie nawiązuje w części dotyczącej wyznaczenia linii zabudowy do kwestii zachowania ładu przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji, ani też w analizie urbanistycznej nie sposób znaleźć wskazania co do działki sąsiedniej, w oparciu o którą możliwe jest dokonanie ustaleń co do kontynuacji linii zabudowy, jak również nie sposób znaleźć uzasadnienia co do tego, czy w odniesieniu do działki nr [...] w ogóle zachodzi jakakolwiek podstawa do tego aby ustalić linię zabudowy. Zdaniem skarżącej, analizowana decyzja nie zawiera również prawidłowych ustaleń co do warunków obsługi inwestycji w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. W warunkach tych zawarty został wymóg, aby dla potrzeb inwestycji zapewnić jedno miejsce postojowe na jedną jednostkę zakwaterowania turystycznego (pokój, apartament), liczoną w ramach bilansu dla całego zespołu budynków usługowych (powierzchnie sprzedaży w usługach handlu i powierzchni obsługi klienta w innych usługach). Zaskarżona decyzja nie odnosi się w żadnej mierze do zarzutów postawionych przez skarżącą do decyzji organu I instancji w zakresie liczby miejsc postojowych i urządzenia parkingu. W związku z tym, skarżąca uważa, że zasadne pozostają argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zauważyła, że decyzja odwołuje się wprawdzie do "bilansu" dla zespołu budynków, jednakże ostatecznie nie jest wiadomym o jaki bilans chodzi, jak również do jakiego zespołu budynków on się odnosi, a co za tym idzie nie sposób ostatecznie ustalić, na jakich zasadach będzie - zgodnie z ww. decyzją - docelowo ustalona liczba miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji. Istotą rozwiązania przewidzianego w § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest bowiem założenie, by nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości. Sposób sformułowania przedmiotowych kwestii w decyzji I instancji, co zostało następnie bezkrytycznie zaakceptowane przez Kolegium, pozostawia inwestorowi całkowitą dowolność w tym zakresie i w gruncie rzeczy dopuszcza możliwość zapewnienia miejsc parkingowych w całości, poprzez zlokalizowanie ich poza terenem inwestycji. Według Spółki, w sprawie zachodzi także uzasadniona wątpliwość co do tego, czy prawidłowo ustalony został front działki. Wskazała, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przy czym o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. W odniesieniu do działki nr [...] żadna część działki nie przylega do drogi publicznej - ul. P., z tej przyczyny, że działka ta leży w dalszej linii zabudowy. Treść decyzji, oraz zgromadzone dowody w postaci załącznika graficznego do decyzji organu I instancji nie pozostawiają wątpliwości, że dojazd do drogi publicznej odbywać będzie poprzez działkę [...], która dla inwestycji pełni funkcje drogi wewnętrznej. Tymczasem za front przyjęty został bok działki nr [...], usytuowany od strony ul. P. i nabrzeża, z którego nie jest możliwy (ani nie jest planowany) wjazd lub wejście na tę działkę. Wobec powyższego oczywisty jest dla skarżącej wniosek, że front działki został w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo ustalony, sprzecznie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Skarżąca argumentowała, że szerokość frontu działki stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), a błędne wyznaczenie frontu działki inwestycyjnej oznacza automatycznie wyznaczenie w sposób błędny obszaru analizowanego. Wadliwość zaś wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość ustaleń i ocen na tle niespełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), przez projektowaną inwestycję, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i oceny organów w tym zakresie byłyby identyczne w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Skarżąca uważa, iż rozpatrując odwołanie Kolegium w sposób nieprawidłowy uznało, że organ I instancji ustalił właściwie, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., parametr górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 36,5 m. Po pierwsze, organ II instancji pominął kwestię, że decyzja organu I instancji zawiera wyłącznie ustalenie wartości maksymalnej (użyto sformułowania do 36,5 m), co skutkuje tym, że do wysokości maksymalnych, określonych w decyzji, wysokość zabudowy może być kształtowana dowolnie przez inwestora, a zatem może to również być zabudowa znacznie mniejsza. Skarżąca uważa, że orzecznictwo dotyczące ustalania tylko maksymalnych wartości takich parametrów jak powierzchnia zabudowy znajduje w pełni zastosowanie również do zagadnienia wyznaczenia tylko maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji. Po wtóre, Spółka zakwestionowała ustalenie organu, że wysokości zabudowy we wskazanych wartościach, gwarantuje zachowanie na danym terenie zasady ładu przestrzennego. Uzasadniając swe stanowisko w zakresie dopuszczalności ustalenia wysokości budynku Kolegium powtarzało w istocie argumentację dotyczącą istnienia na analizowanym terenie zabudowy wysokiej, która uzasadnia zastosowanie odstępstwa. Wskazywało na istnienie kompleksu, w ramach którego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji występują trzy budynki o wysokości 36,5 m oraz jeden o wysokości 34 m. Skarżąca kwestionuje przedmiotowe ustalenia w całości, kwestionuje tym samym rzetelność i wartość dowodową przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Zdaniem skarżącej istnieją podstawy by twierdzić, że dokument ten zawiera rażące, dyskwalifikujące błędy z niżej wymienionych przyczyn. Podane w analizie dane w zakresie istnienia 4 budynków (działki o nr.: [...], [...], [...], [...] oraz [...]) o wysokości porównywalnej z planowaną przez inwestora, a zatem o wysokości 36, 5 i 34 m, budzą uzasadnione wątpliwości. W analogicznej analizie, sporządzonej wprawdzie dla innej inwestycji, ale obejmującej przedmiotowe działki, przedmiotowy teren (tj. działki o nr.: [...], [...], [...], [...]) został opisany jako kompleks usługowy (turystyczny) z trzema budynkami o wysokości zaledwie ok. 28 m. Analiza, na którą wskazuje skarżąca stanowi załącznik do decyzji Burmistrza M. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], zaś skarżąca ma do niej dostęp z tego względu, że również w tym postępowaniu została uznana za stronę. Zdaniem skarżącej, dokonując porównania tych dwóch dokumentów nie sposób nie zauważyć, że istnieją między nimi rażące sprzeczności, w zakresie podania przez organ parametrów zabudowy występujących na tożsamych działkach. Sprzeczności te po pierwsze nie pozwalają uznać, że budowa zaplanowanego przez inwestora budynku o wysokości 36,5 m stanowi kontynuację form i gabarytów zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru lokalizacji inwestycji i zapewnia zachowanie ładu przestrzennego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodu na którym organ może się oprzeć ustalając parametry planowanej inwestycji, szczególnie w zakresie parametru wysokościowego. Strony postępowania co do zasady nie mają możliwości weryfikacji danych podawanych przez urbanistę, gdyż nie mają do nich dostępu, zatem rzeczą niezmiernie istotną jest aby analiza sporządzana przez daną osobę zawierała jasne, rzetelne i wiarygodne dane. Tych wymogów przedłożona w sprawie analiza nie spełnia. Jak podniosła Spółka, popierając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wadliwą analizą organ administracji naraża się na zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a także daje podstawy do sformułowania zarzutu działania organu z naruszeniem zasady legalności i zasady prawdy obiektywnej. Organ I instancji, mając dostęp do wszelkich materiałów źródłowych, ma zawsze obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. W przedmiotowej sprawie takiej koniecznej kontroli zabrakło, co – według skarżącej - czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a. dotyczący nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i braku ustalenia, czy wnioskowana inwestycja spełnia ustawowe wymogi umożliwiające wydanie decyzji pozytywnej. Podsumowując skarżąca podniosła, iż skoro w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna wymagań stawianych jej przez ustawodawcę nie spełnia, zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie w sprawie powinna mieć miejsca, na podstawie przekazanych przez skarżącą, odmowa ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia 22 lutego 2021 r. nie odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie "). Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, tak jak w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych [...], wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez prawodawcę w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W celu sprawdzenia, czy planowanie zamierzenie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 rozporządzenia). Przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania front działki został ustalony nieprawidłowo, albowiem wbrew definicji legalnej tego pojęcia, organ wskazał na tę część działki inwestycyjnej, która przylega do działki [...], z której nie odbywa się główny wjazd na działkę. Ten został wyznaczony od strony działki [...], przez którą ustanowiona została służebność drogowa i ustalony dostęp do drogi publicznej. Prawodawca określając w § 2 ust. 5 rozporządzenia, co należy rozumieć przez front działki nie przewidział żadnych odstępstw w tym zakresie. Z treści decyzji organu I instancji oraz załączonej analizy wynika, że front działki został ustalony od strony działki [...] niezależnie od obsługi komunikacyjnej, która będzie odbywać się od strony zachodniej (dz. [...]), gdyż w odniesieniu do budynków położonych w południowej pierzei ul. P. najważniejsza formalnie i funkcjonalnie jest elewacja skierowana w stronę ulicy i morza. Takie ustalenia w zestawieniu z przepisem § 2 pkt 5 rozporządzenia wskazują, że są one sprzeczne z tym przepisem. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Oznacza to, że decyzja winna odpowiadać kryteriom ustawowym, natomiast formułowanie takiej zasady, jak to zostało uczynione w analizie w odniesieniu do frontu działki, byłoby dopuszczalne w planie a zaś w decyzji. Konsekwencją nieprawidłowo ustalonego frontu działki jest również niewłaściwe określenie linii obowiązującej zabudowy (również od strony działki [...]), którą określono jako nieprzekraczalną (prawodawca nie przewiduje takiego określenia) oraz wątpliwości co do prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy wynika, że średni wskaźnik na terenie analizowanym wynosi 25,5 %. Organ ustalił ten wskaźnik na 32%, jednakże nie uzasadnił z jakiego powodu w taki sposób ustala wielkość powierzchni zabudowy. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. Takiego uzasadnienia zaskarżona decyzja nie zawiera. Brak jest również uzasadnienia dla 32 % wskaźnika zabudowy w treści analizy. Niewłaściwie organ określił również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako wartość maksymalną- do 36,5 m. Zachowanie ładu urbanistycznego na terenie analizowanym wskazuje również na konieczność określenia wartości minimalnej. Odnosząc się do zarzutu ilości miejsc parkingowych, nieadekwatnej do planowanej inwestycji, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie tej kwestii następuje na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem zagadnienia te uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako przepisie wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Podsumowując stwierdzone uchybienia wskazują, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają kryterium legalności, albowiem Sąd stwierdził w nich naruszenia zarówno natury procesowej jak i materialnoprawnej. W szczególności wadliwie i niekompletnie sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna w istocie nie wskazuje, czy zamierzenie inwestycyjne na działce nr [...] w M. może zostać zrealizowane w takim kształcie, o jaki wnioskował inwestor w zgodzie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien ją rozpoznać w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7, art. 10 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji, powinien także odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W szczególności winien zwrócić uwagę na prawidłowo sporządzoną analizę, która w kontrolowanym postępowaniu nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale też również decyzji organu I instancji. Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.