II SA/Sz 298/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w S. udzielił P.H.U. Spółce A. z o.o. z siedzibą w P. , zwanej dalej "Spółką", zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zgłoszonych we wniosku punktach, w okresie sześciu lat od daty wydania tej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka zwróciła się do organu o zmianę wydanego zezwolenia, na podstawie art. 155 K.p.a., przez zastąpienie dotychczasowych punktów urządzania gier, ujętych w pozycjach 7, 28 i 37 załącznika do ww. decyzji, nową lokalizacją, z uwagi na nierentowność lokali. Po przejęciu z dniem [...] r., na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323), kompetencji Dyrektora Izby Skarbowej, oraz w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) sprawa przekazana została Dyrektorowi Izby Celnej w S.. Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych odmówił zmiany zezwolenia. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, a Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją nr [..] z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Zdaniem organu, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem szczególnym, który ogranicza możliwość dokonywania zmian w zezwoleniach na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsca urządzania gry, czy objęcie zezwoleniem nowych miejsc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu skargi P.H.U. Spółki A. z o.o. w P. , wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 1334/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że w sprawie zasadnicze znaczenie miała kwestia oceny technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności art. 129, 135 i 138, co stanowiło przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej. Dyrektor Izby Celnej w S. nie analizował kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał wskazał, że ocena, czy dany przepis ma charakter techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego, jednak z uwagi na obowiązującą w Unii Europejskiej zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich i specyfikę działania polskich sądów administracyjnych których zadaniem jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, ustalenia w sprawie, na które wskazał Trybunał powinien poczynić organ. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE przesądza o sposobie wykładni prawa unijnego, co oznacza potrzebę rozważenia przez organ, a następnie sąd administracyjny, konsekwencji prawnych wyroku Trybunału. Zatem pod tym kątem organ powinien niejako od początku rozpoznać sprawę. Dyrektor Izby Celnej w S., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w S. nr [...] z dnia [..] r., którą udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zgłoszonych we wniosku punktach na okres sześciu lat. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że mając na uwadze zakres żądania Spółki oraz treść art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wnioskowane dokonanie zmiany realizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych, objętego wydanym zezwoleniem jest niemożliwe. Od powyższej decyzji P.H.U. Spółka A. z o.o. wniosła odwołanie, zarzucając organowi bezpodstawne zastosowanie w sprawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją z dnia [..] r., nr[..] , na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, po rozpoznaniu odwołania P.H.U. Spółka A z o.o. w P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej w S. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, lecz zmianie uległ stan faktyczny sprawy i jest odmienny od przyjętego przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją nr [...] ,z dnia [...] r., Dyrektor Izby Skarbowej w S. udzielił Spółce A. z o.o. P.H.U. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zlokalizowanych na terenie województwa na okres [...] -lat. Kwestia wydawania przedmiotowych zezwoleń uregulowana była na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia w ustawie z dnia 20 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004r. nr 4, poz. 27 ze. zm.). W sentencji przedmiotowej decyzji organ wskazał, że przedmiotowe zezwolenie udzielone zostaje na okres sześciu lat od daty wydania zezwolenia – stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Tym samym, zezwolenie udzielone Spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych miało charakter czasowy. W dniu [...] r. do Dyrektora Izby Skarbowej w S. wpłynął wniosek Spółki o zmianę udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w S. nr [...] z dnia [...] r. zezwolenia, w zakresie lokalizacji punktów gier z poz. 7, 28 i 31 załącznika nr 1 do ww. zezwolenia. Organ podatkowy zauważył dalej, że przedmiotowy wniosek złożony został w okresie obowiązywania ww. zezwolenia. Mając powyższe na uwadze organ ten stwierdził, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w S. nr [..] z dnia [..] r., na podstawie której udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wygasła z mocy prawa z dniem 9 września 2014 r. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w S., skoro po upływie ważności zezwolenia uprawnienie wygasa, to nie istnieje przedmiot ewentualnego postępowania o zmianę zezwolenia. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona, uchylona czy przedłużona, nie ma bowiem przedmiotu zmiany, uchylenia, czy też przedłużenia. Brak jest bowiem przedmiotu sprawy, do którego w istocie odnosi się żądanie strony. Dyrektor Izby Celnej w S. zauważył ponadto, że wygaśnięcie zezwolenia z mocy prawa skutkuje tym, że nie zachodzą podstawy do merytorycznego orzekania o zmianie zezwolenia w trybie wyznaczonym normą prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Tym samym problematyka notyfikacji ww. przepisu, w ocenie Dyrektora Izby Celnej w S., nie ma znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego organ dokonał analizy orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., Dyrektywy 98/34/WE, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11 i orzecznictwa sądów przy uwzględnieniu badań rynku oraz właściwości produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych i stwierdził, że przepis art.135 ust.2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym, który musiał być notyfikowany, jest zgodny z Konstytucją RP, obowiązuje i winien być stosowany, choć w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie było potrzeby jego stosowania z racji bezprzedmiotowości postępowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez P.H.U Spółkę A. z o.o. w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka oświadczyła, że zaskarżonej decyzji zarzuca niezasadne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy powołany przepis stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.), a w konsekwencji, w braku notyfikacji tej ustawy Komisji Europejskiej, nie może być on stosowany. W związku z tym Spółka wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja ostateczna uchylająca w całości zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie w sprawie wniosku strony o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z akt sprawy wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielone zostało na okres 6 lat, od daty wydania decyzji przez Dyrektora Izby Skarbowej w S., tj. od 9 września 2009 r. W toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1334/13 uchylił wydane uprzednio w sprawie decyzje, zalecając organowi administracji dokonanie oceny charakteru prawnego zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, z uwzględnieniem oceny zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zawarta w uzasadnieniu wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie zawsze mogą zostać uwzględnione przez organ ponownie rozpoznający sprawę, co może mieć miejsce w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych. Ocena prawna dotyczy bowiem właściwego zastosowania konkretnego przepisu w indywidualnej sprawie, musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu. Tylko wtedy bowiem można mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której rozstrzygniecie to zapadło. Zmiana istotnych okoliczności faktycznych w sprawie może spowodować, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz.749 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości lub w części – i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w sprawie. Określona w powyższym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, temu powinna służyć działalność orzecznicza organów administracji publicznej, zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednak nie zawsze cel ten może zostać osiągnięty z różnych przyczyn. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy postępowanie w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc inny sposób zakończenia postępowania w rozumieniu art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej. Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Przesłanka umorzenia postępowania może powstać także w czasie trwania tego postępowania, w sprawie już zawisłej przed organem administracji. W rozpoznawanej sprawie Spółka domagała się zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawie będącej przedmiotem skargi, zmianie decyzji ostatecznej, w ocenie organów, sprzeciwiał się przepis szczególny, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mający zastosowanie na podstawie art. 118 tej ustawy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zezwolenie będące przedmiotem wniosku strony wygasło. Decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w S. nr [...] z dnia [...] r., na podstawie której udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa , na okres sześciu lat od dnia wydania tej decyzji, wygasła z dniem 9 września 2014 r. Rozstrzyganie sprawy dotyczącej zmiany lokalizacji trzech punktów urządzania gry w przypadku, gdy zezwolenie na prowadzenie takiej działalności wygasło, nie jest zatem możliwe. Sytuacja, w której przedmiot rozstrzygnięcia nie istnieje, jest bowiem klasyczną postacią bezprzedmiotowości postępowania. W związku z tym, że zezwolenie na urządzanie gier hazardowych wygasło, zasadnie organ orzekający w sprawie zasadnie uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie dotyczące zmiany tego zezwolenia. Stwierdzić też trzeba, że w tym przypadku organ w dalszym toku postępowania nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w cytowanym wyżej wyroku tutejszego Sądu, ponieważ dotyczyły one działań organu mających na celu merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wygaśnięcie zezwolenia spowodowało, że kwestie te straciły na znaczeniu. Niezależnie bowiem od tego, czy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, na podstawie którego poprzednio organ odmówił zmiany zezwolenia ma charakter przepisu technicznego, czy też nie, zezwolenie wygasło, co uniemożliwia jego zmianę. Natomiast okoliczność, że organ umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe w treści decyzji odniósł również się do merytorycznych wskazań zawartych w tym wyroku nie oznacza, że decyzja powinna zostać uchylona w całości, czy w części. Uchybienie to można co najwyżej zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej, w tym podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Wprawdzie częściowo uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji zawiera rozważania dotyczące kwestii, które przestały mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania, jednak w ocenie Sądu nie powoduje to konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest zasadne żądanie skargi stwierdzenia przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa. Co do zasady uwzględnienie skargi przez stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa następuje w wypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna określona w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Będą to więc sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w tym trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i art. 156 § 2 K.p.a.). Okoliczności prawne, uzasadniające zastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zważywszy umorzenie postępowania z powodu wygaśnięcia zezwolenia, w niniejszej sprawie nie zachodzą. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.