II SA/Sz 299/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[...], odmówił "[...] " Spółce z o. o. w [...] ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..] w obrębie[...] . Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt Gminy [...] stwierdził, że działka nr [...] położona jest w dużym kompleksie gruntów rolnych liczącym [...] ha, a planowana zabudowa nie jest zgodna z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który zakłada ochronę gruntów rolnych. Ponadto w sąsiedztwie działki brak jest zabudowy o charakterze domów jednorodzinnych – jedynie w budowie jest siedlisko rolne - co powoduje, że wydanie decyzji pozwalającej na realizację wnioskowanego sposobu zabudowy nieruchomości byłoby niezgodne z zagospodarowaniem sąsiednich nieruchomości w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Wójta Gminy [...] działka nr [....] nie posiada także dostępu do drogi publicznej, gdyż działki nr [...] i [...] nie stanowią dróg wewnętrznych, a jedynie grunt rolny, który nie może być kwalifikowany jako pośredni dostęp do drogi publicznej. Działka, na której ma być realizowana planowana inwestycja, znajduje się na terenie potencjalnie zagrożonym powodzią i nie powinna być zabudowywana. Ponadto wnioskowana zabudowa nie spełnia warunków zawartych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż może negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, do którego należy przedmiotowa działka. Według przygotowywanego planu zagospodarowania przestrzennego ma ona pozostać gruntem rolnym z zakazem wszelkiej zabudowy. Od decyzji Wójta Gminy [...] Przedsiębiorstwo Inżynierii Środowiska "[...]" Spółka z o. o. w [...] wniosło w dniu [...] r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lub uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania istoty sprawy. W uzasadnieniu podnoszono, że nie ma podstaw do kwalifikowania działki nr [...] jako części kompleksu rolnego, gdyż została ona nabyta po dokonaniu podziału nieruchomości przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Ponadto wyposażona jest w infrastrukturę techniczną (media) jak dla działki budowlanej. Skarżący podnosił, że działka ma dostęp do drogi publicznej, a organ nie może swobodnie decydować, które nieruchomości i jaki obszar brać pod uwagę przy dokonywaniu analizy kontynuacji funkcji. Zatem powinien w ramach analizowanego obszaru uwzględnić działki znajdujące się za rowem melioracyjnym w obrębie Grzybowo, które w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Poza tym skarżący wskazał, że kwestie związane z zagrożeniem powodziowym czy naruszeniem art. 33 ustawy o ochronie przyrody powinny być analizowane dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika z niespełnienia dwóch z pięciu przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie przesłanki stanowiącej, że planowany do realizacji obiekt musi być kontynuacją obiektów, które znajdują się w sąsiedztwie (pkt. 1), a działka, na której planuje się usytuować dany budynek posiada dostęp do drogi publicznej (pkt 2). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przedmiotowa działka położona jest w kompleksie gruntów rolnych, które oddzielone są od terenu zabudowanego budynkami mieszkalnymi w [...] rowem melioracyjnym. Ponadto działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, którą stanowi ul.[...]. Dostęp do drogi publicznej byłby możliwy przez działki nr[...] , które stanowią własność Gminy[...] . Jednakże obecny właściciel tychże nieruchomości, nie uznaje służebności przechodu i przejazdu, która była ustanowiona przez poprzedniego właściciela. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gmina [...] w związku z nabyciem działek nr [...] i [...] w drodze zrzeczenia się ich własności przez poprzedniego właściciela, nie wstępuje w sytuację prawną poprzedniego właściciela, swoje prawa wywodzi z ustawy i ma prawo odmówić prawa przechodu i przejazdu przez działki będącej jej własnością. Zatem w sąsiedztwie działki nr [...] brak jest zabudowy o charakterze domów jednorodzinnych dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ponadto domy mieszkalne znajdujące się w analizowanym obszarze stanowią zabudowę zagrodową, której w żadnym wypadku nie można utożsamiać z zabudową jednorodzinną lub wielorodzinną. W dniu 8 marca 2010 r. Przedsiębiorstwo Inżynierii Środowiska "[...] " Spółka z o. o. w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy[...] . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji błędnie uznał, iż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Poprzedni właściciel działek nr [...] ustanowił służebność gruntową przejazdu i przechodu przez te działki na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr[...] , a nabycie przez Gminę [...] własności tychże działek nie ma wpływu na ustanowioną służebność, która została wpisana do księgi wieczystej nr[...] . Powoduje to, że działka, na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni poprzez drogę wewnętrzną (działki nr[...] ). Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżona decyzja narusza zasadę dobrosąsiedztwa, gdyż w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się osiedle mieszkaniowe jednorodzinne. W ocenie skarżącej Spółki występuje zabudowa, na podstawie której można kontynuować planowaną zabudowę na działce nr [...] i powinna być uwzględniona przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jaki i procesowego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powodem negatywnej dla skarżącej Spółki decyzji, jak wynika z jej uzasadnienia, był brak dostępu do drogi publicznej oraz brak dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy wskazał, że dostęp do drogi publicznej byłby możliwy przez działki nr 234/28 i 234/17, które stanowią własność Gminy[...]. Jednakże obecny właściciel tychże nieruchomości, nie uznaje służebności przechodu i przejazdu, która była ustanowiona przez poprzedniego właściciela. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gmina [...] w związku z nabyciem działek nr [...] w drodze zrzeczenia się ich własności przez poprzedniego właściciela, nie wstępuje w sytuację prawną poprzedniego właściciela, swoje prawa wywodzi z ustawy i ma prawo odmówić prawa przechodu i przejazdu przez działki będącej jej własnością. Stanowisko takie Kolegium wywiodło z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt K 9/04, którym to wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) z art. 2 i art. 165 Konstytucji. Jednak uszło uwadze Kolegium, iż w tym samym wyroku Trybunał wskazał, że jeżeli ograniczone prawo rzeczowe było ujawnione w księdze wieczystej, to do jego wygaśnięcia potrzebne jest jego wykreślenie. Okoliczność ta nie była przedmiotem badania przez organy orzekające w sprawie, a zatem przedwczesne było stwierdzenia, że ustanowione przez poprzedniego właściciela służebności wygasły wraz z zrzeczeniem się prawa własności działek nr [...] na rzecz Gminy [...] i w związku z tym działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Powyższa okoliczność winna być wyjaśnienia w toku postępowania, bowiem jeżeli okazałoby się, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] j, to, jak wynika z analizy dołączonej do decyzji organu I instancji, zabudowa istniejąca przy tej ulicy mogłaby stanowić dobre sąsiedztwo dla inwestycji planowanej przez skarżącą Spółkę. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie zasad dowodowych wyrażonych w przepisach art. 7 i 77 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego powoduje mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.