II SA/Sz 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...], nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się w B. przy ul. F., na działce nr [...] obręb [...] B. z funkcji mieszkalnej na administracyjno-biurową - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. działając podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego po ustaleniu, że R. D. nie przedstawił wskazanych przez organ dokumentów, nakazał decyzją przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W odwołaniu od tej decyzji R. D. stwierdził, że przedstawione przez niego dowody potwierdzają pierwotne przeznaczenie budynku jako mieszkalnego, zarówno w okresie administracji niemieckiej, jak i w okresie powojennym. Powołując się na akty prawne, regulujące zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych w latach [...], odwołujący wskazał, że brak dokumentów świadczących o legalności działania biurowca. Zdaniem odwołującego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. niewłaściwie interpretuje znaczenie decyzji Wojewody z dnia [...] r., która zmieniała podstawę prawną użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwa państwowe z dotychczasowego zarządu w prawo wieczystego użytkowania gruntu oraz prawo własności posadowionych na tym gruncie budynków. Użyte w tej decyzji nazewnictwo budynków nie sankcjonowało ich funkcji, ponieważ decyzja nie była wydana na podstawie prawa budowlanego. Oświadczenie Zarządu firmy "B." złożone w akcie notarialnym o sprzedaży budynku administracyjnego również nie stanowi podstawy prawnej do określenia funkcji budynku. Organ odwoławczy odnosząc się treści odwołania stwierdził, że jest ono zasadne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ szczegółowo przedstawił dotychczasowy bieg postępowania wskazując, że zostało ono wszczęte po informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska , o dokonanej zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na mieszkalny przez R. D., który nabył ten obiekt w dniu [...] r. W akcie notarialnym budynek określono jako "[...]". W opisie technicznym budynku, sporządzonym [...] r. stwierdzono m.in., że: "...[...] ". Operat szacunkowy sporządzony dla tej nieruchomości w [...] r. przez rzeczoznawcę zawiera stwierdzenie: "[...]". W dniu [...] r. organ I instancji dokonał oględzin i stwierdził m.in., że wyposażenie wewnętrzne, zwłaszcza meble nie świadczą, w pełni o zmianie sposobu użytkowania. Po dokonaniu tych ustaleń organ przyjął, że pomiędzy [...] r. a [...] r. dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia i w konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał R. D. wstrzymanie użytkowania budynku i wykonanie czynności określonych w sentencji postanowienia. Zobowiązany przedłożył organowi odpis z dnia [...] r. z księgi wieczystej KW nr [...], w którym obiekt określono jako budynek mieszkalny murowany. Nie wykonał jednak innych obowiązków w związku z tym organ w dniu [...] r. działając, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W toku dalszych czynności, po rozpatrzeniu odwołania R. D. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na sprzeczność pomiędzy wynikami oględzin, a treścią rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał również na aspekt prawny sprawy, ponieważ w myśl art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 71a Prawa budowlanego nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia, dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 31 maja 2004 r.). W takich sytuacjach stosuje się przepisy dotychczasowe tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny w trakcie których stwierdził, że wymieniono meble i urządzenia ustawione w budynku, a pomiędzy pomieszczeniami 1 i 3 wymurowano ściankę z gazobetonu. Pomieszczenie nr 203 przedzielono ścianką działową z gazobetonu i wykonano posadzkę z terrakoty. Po dokonaniu tych ustaleń, organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Oceniając tę decyzję w ramach kontroli instancyjnej organ odwoławczy stwierdził, że pierwotną funkcją budynku, wybudowanego w [...] r., była funkcja mieszkalna. W aktach sprawy brak dowodów, z których wynikałoby, że zmianę sposobu użytkowania budynku na administracyjną, dokonano w połowie lat [...] ub. wieku na podstawie decyzji właściwego organu. Artykuł 2, w zw. z art. 333 pkt c) obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli stanowił, iż na zmianę przeznaczenia nowych budynków stałych i tymczasowych lub ich części, a w szczególności na przeróbkę na pomieszczenia dla pobytu ludzi takich lokali, które uprzednio miały inne przeznaczenie lub były budowane dla innego celu, wymagane jest uzyskanie pozwolenia władz, po przedstawieniu przez budującego właściwej władzy projektu (planu) do zatwierdzenia. W związku z tym zmiana sposobu użytkowania budynku, dokonana przez R. D. po kupnie przez niego budynku w [...] r. ma charakter przywrócenia pierwotnej funkcji budynku, której zmiana na funkcję biurową nie została prawnie usankcjonowana. Dlatego postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i orzeczono o jego umorzeniu. Zaś wykonanie przez inwestora robót budowlanych bez pozwolenia właściwego organu, może być przedmiotem odrębnego postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła "H." Spółka z o.o. w B. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 333 lit. c) w zw. z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t. jedn. Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216) oraz naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca wskazała, że organ II instancji przyjął na podstawie dokonanych ustaleń, iż pierwotną funkcją przedmiotowego budynku, była funkcja mieszkalna. Dokonane w połowie lat [...] w. zmiany jego funkcji - budynek stał się częścią zakładu produkcyjnego i zaczął pełnić funkcję biurową – nie zmieniły jego przeznaczenia na gruncie prawa budowlanego, ponieważ nie zostały usankcjonowane prawnie zgodnie z art. 333 lit.c powołanego rozporządzenia. W ocenie strony skarżącej stanowisko organu jest niezgodne z prawem, ponieważ organ II instancji nie uzasadnił go przyjmując, że w czasie obowiązywania rozporządzenia podmiot zmieniający przeznaczenie przedmiotowego budynku musiał uzyskać w tym celu odpowiednie pozwolenia. Samo przywołanie rozporządzenia i literalnego brzmienia odpowiednich przepisów należy uznać za niewystarczające. Mając na uwadze czas powstania oraz obowiązywania rozporządzenia, niezbędne jest dokonanie jego odpowiedniej wykładni. Należy przede wszystkim uwzględnić całościowy charakter obowiązującego w okresie przedwojennym i bezpośrednio po wojnie prawa budowlanego. Wskazuje na to treść art. 2 rozporządzenia, który wyraża ogólną zasadę podejmowania działań budowlanych bez formalności związanych z występowaniem o pozwolenia. Obowiązek uzyskania pozwolenia należy traktować jako wyjątki od ogólnej zasady. Wynika to z treści art. 332 oraz art. 333 lit. c) rozporządzenia wskazujących na obowiązek przedstawienia odpowiednich projektów do zatwierdzenia w celu uzyskania pozwolenia na zmianę przeznaczenia budynków. Dokonując wykładni tych przepisów należy uwzględnić dyrektywę exceptiones non sunt extendendae. Niezbędne jest zatem ścisłe rozumienie treści art. 2 rozporządzenia w kontekście pojęcia "zmiana przeznaczenia", które nie zostało wprost wyjaśnione w rozporządzeniu. Treść rozporządzenia, zwłaszcza przepisy części II, wskazują, że dla potrzeb określenia wymagań stawianych budynkom, stosowany jest ogólny podział na budynki przeznaczone na pobyt ludzi oraz na budynki innego rodzaju. Rozporządzenie nie wprowadza odmiennych wymagań technicznych dla mieszkań i pomieszczeń biurowych, których konieczność przestrzegania uzasadniałaby obowiązek występowania o pozwolenia. Budynek mieszkalny nie różni się zatem pod względem wymagań technicznych od budynku biurowego, są one tożsame. Wobec braku w ówczesnym okresie jakichkolwiek innych przepisów budowlanych regulujących kwestie związane ze sposobem używania budynków i ich wymaganiami technicznymi, zmiana przeznaczenia, o jakiej mowa w art. 333 lit c rozporządzenia, może być rozpatrywana tylko w ramach tych dwóch kategorii. Wprowadzanie innych podziałów będzie wykładnią rozszerzającą, naruszającą dyrektywę exceptiones non sunt extendendae. Na konieczność zastosowania takiego podziału wskazuje również sama treść art. 333 lit. c, która jako szczególną okoliczność wymagającą uzyskania pozwolenia wskazuje przeznaczenie budynków lub ich części właśnie na pobyt ludzi. Nie będzie zatem, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego obowiązujących w połowie lat 50, zmianą przeznaczenia urządzenie w budynku, który stanowił mieszkanie prywatne, pomieszczeń spełniających funkcje biurowe. W jednym i w drugim przypadku budynek jest bowiem przeznaczony na pobyt ludzi. Zmiana jaka nastąpiła nie wymagała zatem uzyskiwania żadnych pozwoleń. Budynek, który przeznaczony był na pobyt ludzi i nadal pełnił taką funkcję.· Organ II instancji dokonał wykładni pojęcia zmiana przeznaczenia występującego na gruncie rozporządzenia nie uwzględniając współczesnego mu kontekstu systemowego i funkcjonalnego. Użył natomiast zasad i pojęć jakie występują na gruncie aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Takie stosowanie prawa należy uznać za niedozwolone jako nakładające na podmioty obowiązki, które nie istniały w okresie podejmowania przez nie określonych działań. W związku z błędną wykładnią doszło więc dodatkowo do złamania ogólnej zasady prawnej mówiącej o nie działaniu prawa wstecz, zwłaszcza jeśli kształtuje obowiązki obywateli. Należy więc stwierdzić, iż zmiana do jakiej doszło w sposobie użytkowania budynku w latach [...] nie wymagała usankcjonowania ze strony odpowiednich władz i jest obowiązująca z mocy zasady wyrażonej w art. 2 rozporządzenia. Aktualne Prawo budowlane, dążąc do zapewnienia bezpieczeństwa, stawia obiektom budowlanym liczne wymagania techniczne, które są uważane za niezbędne minimum. Na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) wydawane są rozporządzenia, których przedmiotem są warunki jakie muszą spełniać obiekty budowlane w zależności od ich przeznaczenia. Do takich aktów prawnych należy między innymi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 74 poz. 836). W przepisach budowlanych doszło do konkretyzacji zarówno sposobów jak i wymagań technicznych użytkowania obiektów budowlanych. Każda zmiana sposobu użytkowania niesie ze sobą ryzyko naruszenia standardów bezpieczeństwa wyrażonych w przepisach, w tym w przywołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z tego też względu przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, który nakłada obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, należy traktować jako przepis gwarantujący pełną realizację funkcji bezpieczeństwa prawa budowlanego, a jednocześnie gwarantujący stosowanie przepisów zawierających warunki dopuszczenia do użytkowania. Decyzja organu II instancji doprowadziła w rzeczywistości do nieuprawnionego zdjęcia obowiązków wynikających z ustawy, a tym samym do obejścia obowiązujących przepisów. Błędne ustalenie obowiązków na gruncie rozporządzenia z [...] r. doprowadziło zatem do niezastosowania aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, zgodnie z którymi zmiana sposobu użytkowania oznacza obowiązek dokonania odpowiedniego zgłoszenia. W momencie zmiany sposobu użytkowania budynku [...] r., niezbędne było wszczęcie odpowiednich procedur w celu zapewnienia realizacji standardów bezpieczeństwa budynku na cele mieszkalne. Decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową i nie powinna ona ulec uchyleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. Z treści zarzutów wynika, że strona skarżąca nie zgadza się z główną tezą przyjętą przez organ, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Należy przede wszystkim stwierdzić, że formułując takie stanowisko organ przyjął, że o zmianie przeznaczenia obiektu budowlanego, na gruncie przepisów budowlanych można mówić, gdy zmiana ta nastąpiła w formie prawnej. Nie zmienia tego przeznaczenia natomiast faktyczne działanie dysponenta budynku, ponieważ nie zostało usankcjonowane prawnie. Organ wskazał, że na podstawie zebranych dowodów, iż pierwotne przeznaczenie budynku wybudowanego w [...] r. w okresie powojennym nie zmieniło się i był on obiektem mieszkalnym. Brak też dokumentów świadczących o legalności działań zmieniających budynek mieszkalny na biurowiec. Zmiana sposobu użytkowania budynku na administracyjną, dokonana w połowie lat [...] wieku nie została usankcjonowana decyzją właściwego organu. Artykuł 2 w zw. z art. 333 pkt c) obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu przyjmował, iż na zmianę przeznaczenia nowych budynków stałych i tymczasowych lub ich części, a w szczególności na przeróbkę na pomieszczenia dla pobytu ludzi takich lokali, które uprzednio miały inne przeznaczenie lub były budowane dla innego celu, wymagane jest uzyskanie pozwolenia władz, po przedstawieniu przez budującego właściwej władzy projektu (planu) do zatwierdzenia. Sformułowanie powołanego przepisu jest ogólne, ponieważ ustawodawca użył zwrotu "w szczególności", podając jednocześnie jako przykład przeróbkę pomieszczenia przeznaczonego dla innego celu, na lokal dla pobytu ludzi. Związku z tym, w rozpoznawanej sprawie, mona by mówić jedynie o innym, faktycznym sposobie korzystania z lokalu, nawet gdyby podzielić argumentację strony skarżącej. Kolejne zmiany Prawa budowlanego, zarówno w 1961r. jak i w 1974r., utrzymywały wymóg decyzji (zgody) organu na zmianę sposobu użytkowania lokalu. W obecnym stanie prawnym art. 71 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ze stanowiskiem organu należy się zatem zgodzić. W toku postępowania ustalono, że wprowadzane przez podmioty dysponujące obiektem zmiany przeznaczenia budynku na cele biurowe, nigdy nie zostały prawnie usankcjonowane, a następnie taki sposób korzystania z budynku nie był kontynuowany. Można więc stwierdzić, że zmiany te nie wpłynęły na przeznaczenie budynku w sposób trwały. Dlatego organ przyjął, że sposób użytkowania budynku przez R. D., po kupnie tego obiektu w [...]r. odpowiada pierwotnej funkcji budynku, a zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie należało umorzyć. Organ stwierdził też, że wykonywanie przez inwestora robót budowlanych bez pozwolenia właściwego organu, może być przedmiotem odrębnego postępowania. Stwierdzenie to, trzeba odnieść właśnie do drugiego zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą, a dotyczącego zgodności wykonywanych robót z przepisami techniczno-budowlanym. Nie naruszono zatem w niniejszym postępowaniu art. 71 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.