II SA/Sz 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2, art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 1228), po rozpatrzeniu wniosku K. Z z dnia [...] r., orzekł w ten sposób, że: w pkt 1 rozstrzygnięcia - odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami, w pkt 2 – rozłożył na 6 rat spłatę nienależnie pobranych świadczeń. Od powyższej decyzji K. Z. złożyła odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu opisała swoją bardzo trudną sytuację rodzinną i finansową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 23 ust. 8 w związku z art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją, orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł, wraz z ustawowymi odsetkami. Według Kolegium podstawę takiego orzeczenia stanowił fakt, że w okresie pobierania przez K. Z. świadczeń z funduszu alimentacyjnego dłużnik alimentacyjny A. S., przekazał jej bezpośrednio kwotę alimentów za miesiąc [...] r. O otrzymywanych alimentach K. Z. nie poinformowała organu pomimo, że była pouczona o takim obowiązku w decyzji przyznającej prawo do świadczeń alimentacyjnych. Dalej Kolegium wyjaśniło, że działając jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie, merytorycznie rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, Kolegium doszło do przekonania, że uprawnione i prawidłowe jest uznanie za nienależnie pobrane, świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobranych przez K. Z. w okresie, w którym otrzymywała ona kwoty alimentów bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego, w części odpowiadającej wysokości tych otrzymanych bezpośrednio od dłużnika kwot. Kolegium zauważyło, że organ I instancji w sposób przewidziany przepisami prawa pouczył stronę w decyzji, którą przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego, o tym, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi oraz, że świadczenia z funduszu wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona do ich pobierania otrzyma alimenty bezpośrednio od zobowiązanego, będą uznane za nienależnie pobrane. Pouczenie zawierało również informację, że w przypadku, zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, należy niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia z funduszu. Zatem odwołująca się powinna poinformować o otrzymywanych [...] r. od A. S. alimentach, tak aby nie dopuści do nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i uniknąć obowiązku zwrotu w ten sposób pobranych świadczeń. Dalej Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednak decyzje wydane w tym zakresie nie mogą być dowolne i wymagają uzasadnienia odpowiadającego dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności decyzje odmowne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie winno realizować wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków-przymusu. Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił argumenty przemawiające za odmową umorzenia K. Z. wypłaconych tytułem świadczeń alimentacyjnych i mając na uwadze sytuację finansową w jakiej obecnie się znajduje - uznając, iż jednorazowa spłata należności w obecnej sytuacji jest niemożliwa - rozłożył na 6 rat kwotę nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W decyzji wskazano jakimi przesłankami organ kierował się odmawiając umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wykazano, iż aczkolwiek bezrobocie nawet długotrwale, nie wynikające z niepełnosprawności, choroby lub innych zdarzeń niezależnych od osoby, nie może stanowić samoistnej przesłanki zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Niekwestionowanym jest bowiem, iż odwołująca jest osoba młodą, istnieją zatem realne możliwości poszukiwania i podjęcia zatrudnienia - a w konsekwencji poprawy swojej sytuacji finansowej. Organ I instancji zasadnie podkreślił także, iż niskie dochody nie przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia, zaś korzystanie przez stronę ze środków pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, dodatku mieszkaniowego, również nie stanowi wystarczającej przesłanki dla pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie. Tym samym, w sposób należyty rozważył, jaka jest rzeczywista sytuacja dochodowa i rodzinna odwołującej w świetle przedstawionych przez nią dochodów oraz niezbędnych wydatków na utrzymanie. Organ I instancji dokonał także wnikliwej oceny sytuacji rodziny w porównaniu z innymi rodzinami korzystającymi ze wsparcia i pomocy ze strony państwa oraz ubiegających się o umorzenie należności i uznał, iż sytuacja rodziny nie może zostać zakwalifikowana jako szczególna, będąca podstawą do umorzenia należności. Podkreślono, iż sytuacja finansowa rodziny nie jest wynikiem zdarzeń niezależnych od strony - choroba, niepełnosprawność członków rodziny, czy inne zdarzenia losowe - ale jest raczej wynikiem długotrwałego bezrobocia strony, które z kolei jest wynikiem zaniechań strony w sferze aktywności zawodowej. Organ I instancji zwrócił także uwagę na to, iż będąc zobligowany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu środkami publicznymi, po ustaleniu, iż w sprawie nie zachodzą wyjątkowe i uzasadnione okoliczności warunkujące do zastosowania trybu określonego przepisem art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie mogąc uwzględnić wniosku strony o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, rozłożył na 6 rat spłatę tych świadczeń. W podsumowaniu Kolegium podało, że w wyniku analizy akt sprawy i oceny zaskarżonej decyzji nie stwierdziło naruszenia prawa przez organ I instancji, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca ponownie opisała swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z zasadą ogólną zawartą w przepisie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej jako "K.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 K.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest więc poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Po to bowiem ustanowiono, mocą art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji. Organ odwoławczy może bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega więc na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Podstawę faktyczną stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu. W ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie K. Z., nie rozpoznało ponownie sprawy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Stwierdziło co prawda, iż organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz należycie uzasadnił decyzję, przez co nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednak wszystkie sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące rozstrzygnięcia organu odwoławczego, odnoszą się do stanowiska organu I instancji, natomiast brak w tym zakresie jakichkolwiek własnych rozważań organu odwoławczego. Wskazać również należy, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie części decyzji muszą być spójne, bowiem stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i nie mogą samodzielnie istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej określone zostały w przepisie art. 107 K.p.a. i odstępstwa od nich przesądzają o wadliwości tego aktu. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w osnowie swojej decyzji wskazało decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Natomiast na wstępie uzasadnienia podaje, że powyższą decyzją organ I instancji orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...]zl wraz z ustawowymi odsetkami. Sąd stwierdził również, że w osnowie swojej decyzji Kolegium opisało decyzję organu I instancji tak jakby jej rozstrzygnięcie obejmowało tylko kwestię umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Natomiast pominęło część rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia na 6 rat spłatę nienależnie pobranych świadczeń. Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium odniosło się również do tej kwestii. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kolejną wadą decyzji organu odwoławczego jest sprzeczność jej osnowy z uzasadnieniem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpatrując ponownie sprawę organy odwoławczy winien mieć na uwadze, że rozpoznaje sprawę merytorycznie i z tego względu winien stosownie do treści art. 7 i 77 K.p.a., zebrać i zbadać materiał dowodowy niezbędny do ustalenia istnienia lub nie istnienia przesłanek wskazanych w art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Następnie organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania, wyda stosowne rozstrzygnięcie dając wyraz swoim ustaleniom przyjętemu stanowisku w należycie sporządzonym uzasadnieniu.