II SA/Sz 300/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia (...) na podstawie art. 49 ust.2, art. 59f ust.1,2 i 3, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 15, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 Kpa po rozpatrzeniu sprawy wybudowania obiektu wentylatorni oraz obiektu łącznika o funkcji przejazdu na terenie dz. Nr 260 w M. przy ul. (...) bez wymaganego pozwolenia na budowę, nałożył na M. Ł. (...) z siedzibą przy ul. (...), w W., obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie (...) za wybudowanie opisanych wyżej obiektów bez pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor – M. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Skarżący wskazuje na istotne sprzeczności pomiędzy poczynionymi przez organ I instancji podczas postępowania ustaleniami a stanem faktycznym. Wg inwestora bezpodstawnie przyjęto, iż dwa obiekty budowlane tj. wentylatornia oraz łącznik zostały wzniesione bez stosownego pozwolenia, ponieważ nastąpiło jedynie powiększenie zaprojektowanych pomieszczeń. Inwestor podnosi, iż wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, obiekt wentylatorni był uwidoczniony w zatwierdzonej dokumentacji projektowej objętej pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżącego zmiana dotycząca tego pomieszczenia, została naniesiona w projekcie budowlanym oraz ujawniona wpisem do dziennika budowy z dnia 22.03.2006r. Oprócz tego podnosi, iż wymiary ścian ww. obiektu nie wynoszą 9m x 3,25m,jak przyjął organ powiatowy, lecz 3,85m x 3,25m. M. Ł. uważa, że podobnie jak w przypadku wentylatorni, organ I instancji również niesłusznie uznał, iż łącznik stanowi odrębny obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia. Utrzymuje, iż łącznik był zaprojektowany, natomiast jedynie został powiększony, jego dach został wsparty na ścianie basenowej oraz na czterech słupach żelbetowych. Opisane wyżej zmiany wprowadzone podczas realizacji inwestycji, nie stanowią wg inwestora, istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, o których mowa wart. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący utrzymuje, iż w związku z tym, że poczynione zmiany stanowią nieistotne odstąpienie od projektu, nie można mówić o wznoszeniu tych obiektów, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do stosowania jakichkolwiek sankcji wobec inwestora. Oprócz tego skarżący podnosi, iż wymierzona opłata legalizacyjna jest rażąco wygórowana i wnosi o jej obniżenie do kwoty minimalnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 49 ust.2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, przed udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie zgodnie z ust 2 ww. artykułu, do ww. opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W dniu 24 lipca 2006r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzili wizję lokalną na działce nr (...) w m. M., przy ul. (...) . W jej trakcie ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości realizowana jest budowa basenu krytego z dodatkową funkcją rehabilitacyjną. Organ powiatowy ustalił, iż powyższy obiekt realizowany jest w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia (...) nr (...) udzielone przez Burmistrza T. oraz na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia (...) znak: (...) wydanej przez Starostę Powiatu G. M. Ł. – (...). Jak ustalili pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G., w dniu wizji lokalnej obiekt był wykonany w stanie surowym zamkniętym. Podczas ww. oględzin organ powiatowy stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości wykonane zostały dwa obiekty budowlane: wentylatornia i łącznik, które nie zostały objęte pozwoleniem na budowę. Obiekt wentylatorni ustawiony na fundamentach betonowych, o ścianach z pustaków ceramicznych "P"; wewnątrz obiektu umieszczono ramę stalową stanowiącą konstrukcję wsporczą dla urządzeń systemów wentylacyjnych. Ww. obiekt dobudowano do realizowanego obiektu basenu krytego, a jego budowa nie została zakończona. Oprócz tego organ powiatowy stwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany łącznik stanowiący uzupełnienie pomiędzy budynkiem istniejącym, a realizowanym budynkiem basenu o ścianach częściowo murowanych, z wypełnieniem szklanym osadzonym na profilach aluminiowych. Ww. obiekty nie były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W sprawie tych obiektów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przyjął procedurę prowadzenia postępowania przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane tj. procedurę właściwą w postępowaniu w sprawie obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia (...) na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z budową wentylatorni oraz łącznika, zobowiązując inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Ponieważ strona zobowiązana wywiązała się z nałożonych obowiązków i przedłożyła wymagane dokumenty, zaskarżonym postanowieniem w oparciu przepisy art. 49 ust. 2 oraz art. 59 f ust. 1,2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie (...) zł za wybudowanie obiektu wentylatorni oraz obiektu łącznika bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji naliczając ww. opłatę legalizacyjną zaliczył obiekt łącznika, jak również obiekt wentylatorni do III kategorii obiektu budowlanego (która zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, odpowiada innym niewielkim budynkom, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie), przyjmując jako: s - stawkę opłaty, która wynosi 500 zł, k - współczynnik dla III kategorii obiektu budowlanego = 1, w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego, który dla kategorii III wynosi 1. Stąd dla obiektu łącznika (wentylatorni), opłata ta została obliczona jako: 50 * s * k * w = 50 x 500 zł x l x l = 25.000 zł. Zatem w sumie dla obiektu łącznika i wentylatorni, opłata legalizacyjna wynosi: 25 000 zł + 25 000 zł = 50000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych). Zdaniem organu w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr (...) Burmistrza T. z dnia (...) nie przewidziano pomieszczenia wentylatorni przylegającego do budynku łącznika. Przedmiotowe obiekty budowlane: wentylatornia i łącznik, są odrębnymi obiektami budowlanymi wybudowanymi bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie przez organ I instancji procedury zawartej wart. 48 ustawy Prawo budowlane. Również, opłata legalizacyjna została naliczona przez organ I instancji prawidłowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył M. Ł.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Kpa, to jest zasady prawdy obiektywnej przez uchylenie się od obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i obrazę art. 48 i 49 Prawa budowlanego przez bezpodstawne zastosowanie tych przepisów. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji jak i zasądzenie poniesionych kosztów postępowania. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do uwzględnienia skargi Nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że postanowienie to w aktualnym stanie sprawy, nie jest zgodne z prawem. Z ustaleń dokonanych przez organy obu instancji wynika, że realizowana przez skarżącego inwestycja basenu krytego z dodatkową funkcją rehabilitacyjną na terenie nieruchomości przy ul. (...) w M. była prowadzona na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę z dnia (...) udzielonego przez Burmistrza T. oraz na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, z dnia (...) wydanej przez Starostę Powiatu G. Zdaniem organów zatwierdzony do realizacji projekt budowlany zakresem swym nie obejmował ani obiektu wentylatorni, ani obiektu łącznika. Brak jest w/w obiektów w projekcie architektoniczno-budowlanym jak i w projekcie zagospodarowania terenu. Ponadto zarówno wentylatorni jak i łącznik są odrębnymi obiektami, na budowę których jest wymagane pozwolenia na budowę, dlatego przyjęto procedurę prowadzenia postępowania przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Zaskarżonymi postanowieniami nałożono na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50000 zł za wybudowanie obiektu wentylatorni oraz obiektu łącznika bez pozwolenia na budowę, po uprzednim wywiązaniu się inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem na podstawie art. 48ust.2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W aktach administracyjnych nie znajdują się zatwierdzone projekty budowlane na które powołują się organy w swoich postanowieniach. Natomiast z dołączonego do akt planu zagospodarowania terenu (k.1,2 akt administracyjnych II instancji) wynika, że miejsce gdzie powstał obiekt budowlany nazwany przez organ łącznikiem oznaczone zostało jako wejście do budynku, brama wjazdowa, droga pieszojezdna. Zdaniem skarżącego według projektu podstawowego wybudowano częściowo zadaszony łącznik oraz pozostawiono otwarte atrium, a sporne roboty budowlane polegały na wykonaniu pełnego zadaszenia łącznika pomiędzy budynkiem basenu, a budynkiem administracyjno-hotelowym z wbudowaniem 4 żelbetowych słupów. Natomiast ustalenia organów wskazują na to, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał nowy obiekt o konstrukcji szkieletowej z żelbetu posadowiony na fundamencie, z dachem płaskim pokrytym papą, wsparty na słupkach o przekroju okrągłym, ze ścianami częściowo murowanymi, z wypełnieniem szklanym osadzonym na profilach aluminiowych. Ustalenia organów opierają się na protokole oględzin przedmiotowej inwestycji z (...) oraz opisanym wyżej planie zagospodarowania terenu, a nie na rzetelnym i wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Brak wyjaśnienia zasadniczych elementów stanu faktycznego stanowi istotne naruszenie postanowień art. 7 i 77 Kpa zobowiązujących organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny wyjaśnić sprawę tzw. łącznika, czy samowolnie wykonane roboty budowlane polegały wyłącznie na powiększeniu zadaszenia łącznika i wybudowaniu czterech żelbetowych słupów, czy też wybudowaniu samowolnie całego obiektu łącznika pomiędzy obiektem istniejącym, a nowoprojektowanym o konstrukcji wspartej na słupach okrągłych żelbetowych, ścianach częściowo murowanych z wypełnieniem szklanym osadzonym na profilach aluminiowych, dachem płaskim pokrytym papą dokumentując swoje twierdzenia odpowiednimi rysunkami z zatwierdzonego projektu budowlanego. Rozbieżne stanowiska organu i skarżącego uniemożliwiają na obecnym etapie postępowania kontrolę sądową postanowień organów obu instancji. W zależności od dokonanych ustaleń właściwy organ uzna, czy zastosowany tryb przewidziany w art. 48 i 49 Prawa budowlanego jest prawidłowy bądź uzna, iż zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 36a, 50, 51 Prawa budowlanego, co podważałoby legalność nałożonej opłaty. Bezspornym natomiast jest, że w narożniku ścian zewnętrznych budynku basenu wybudowano dwie ściany wolnostojące w dalszej części betonowe, a wyżej wymurowane z pustaków ceramicznych "P.", wewnątrz "obiektu" umieszczono ramę stalową, stanowiącą konstrukcję wsporczą dla urządzeń systemów wentylacyjnych. Twierdzenia organów i skarżącego różnią się, jedynie wymiarem jednej ze ścian. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że wykonane roboty budowlane w wentylatorni nie stanowią nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego bowiem dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a mianowicie kubatury, powierzchni zabudowy. Jednak zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny uzasadnić swoje stanowisko, dlaczego nie zakwalifikowały opisanego wyżej odstąpienia od projektu za istotne. Stanowisko organów w tym zakresie musi być szczegółowo umotywowane. Prawo budowlane przewiduje bowiem daleko idące konsekwencje istotnych odstępstw od projektu budowlanego różniące się od trybu legalizacyjnego zastosowanego w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit.c art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.