II SA/Sz 301/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] Nr [...] Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Gminy na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 106 z 2003 r., poz. 1002 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Komendy Straży Miejskiej w G. orzekł o: I. odebraniu na okres czasu do dnia 31 grudnia 2006 r. 19 psów, których właścicielką jest T. M. zamieszkała w K. i przekazaniu tych zwierząt pod opiekę schronisku dla bezdomnych zwierząt prowadzonemu przez Stowarzyszenie "ANIMALS" w B. II. natychmiastowym wykonaniu decyzji. Burmistrz ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że w dniu 10 października 2006 r. o godzinie 14 Straż Miejska w obecności pracownika Urzędu Gminy i Miasta przeprowadziła kontrolę warunków przetrzymywania psów na posesji T.M. w K. W związku ze stwierdzeniem nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt na prośbę organu Lekarz Weterynarii Powiatowego Inspektoratu Weterynarii dokonał kontroli na terenie wyżej wymienionej posesji. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu stwierdzono, iż przebywające tak zwierzęta nie posiadają właściwych warunków bytowania. Większość z nich nie posiada odpowiedniego schronienia przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi (budy) oraz jest pozbawiona możliwości prawidłowego żywienia oraz pojenia. Teren na którym przebywają zwierzęta jest zaniedbany i nie nadaje się do ich przetrzymywania, co według obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. Nie jest również zachowana odpowiednia profilaktyka weterynaryjna, to znaczy brak jest odrobaczania psów, szczepień przeciwko wściekliźnie oraz zabezpieczeń antykoncepcyjnych. T. M. jest osobą ubogą, korzystającą z opieki pomocy społecznej. Dla zapewnienia odpowiedniej opieki 19 psom, Burmistrz uznał za konieczne pozbawienie dotychczasowego właściciela zwierząt możliwości sprawowania nad nimi opieki i przekazania do współpracującego z Gminą schroniska mieszczącego się w B. do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej przez Sąd Grodzki w G., który właściwy jest do rozpatrzenia wniosku w oparciu o art. 37 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt o ukaranie T. M. i orzeczenia o przepadku zwierząt. Powyższa decyzja stała się ostateczną w administracyjnym toku instancji, ponieważ nie zostało wniesione od niej odwołanie. Decyzją z dnia "[...]" na podstawie art. 154 §1 i 2 Kpa Burmistrz Gminy zmienił wyżej opisaną decyzję własną z dnia "[...]". w ten sposób, że w pkt I jej rozstrzygnięcia zmienił okres czasu odebrania zwierząt i rzekł o ich odebraniu do dnia 30 czerwca 2007 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zmiana ta stanowiła konsekwencję sprzeciwu wniesionego przez T. M. od wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w G. z dnia "[...]"., mocą którego orzeczono przepadek 19 psów odebranych od strony. Kierując się koniecznością zapewnienia tym zwierzętom właściwej opieki oraz warunków bytowania Burmistrz uznał, że niezbędne jest przedłużenie terminu czasowego odebrania zwierząt do dnia 30 czerwca 2007 r. tj. do czasu ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd i w tym celu wydał decyzję w oparciu o art. 154 §1 Kpa dopuszczający – jego zdaniem – zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny. Nie zgadzając się z powyższą decyzją T. M. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała istnienie podstaw do odebrania jej zwierząt, jak również przesłanek uzasadniających wydanie decyzji przedłużającej okres czasu na jaki zostały odebrane. W szczególności podniosła, że odebrano Jej 21 psów a w decyzji wskazano liczbę 19 i domagając się zwrotu psów, a szczególnie 2 psów rasy rottweiler wyjaśniła, że zwierzęta trzymała dla zapewnienia sobie bezpieczeństwa, psy przebywały w dobrych warunkach, posiadały książeczki szczepień, a warunki w których obecnie przebywają są dużo gorsze od tych, które sama im zapewniała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 154 §1 Kpa oraz art. 7 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania T. M. od decyzji Burmistrza z dnia "[...]". uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin końcowy okresu na który odebrano zwierzęta i orzekło o czasowym odebraniu 19 sztuk zwierząt – psów, których właścicielką jest T. M. Kolegium po opisaniu w uzasadnieniu decyzji dotychczasowego toku sprawy oraz treści odwołania wyjaśniło w rozważaniach, że przedmiotem decyzji Burmistrza z dnia "[...]" jest wyłącznie zmiana pierwotnej decyzji w części określającej okres czasu na który zwierzęta zostały odebrane. Jej przedmiotem nie jest natomiast badanie zasadności odebrania zwierząt, albowiem ten aspekt sprawy został przesądzony ostateczną decyzją Burmistrza z dnia "[...]", której strona nie zaskarżyła i dlatego dotyczące jej zarzuty nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium. Z tych powodów Kolegium dokonało wyłącznie analizy podstaw określenia terminu odebrania zwierząt. Organ odwoławczy wskazał treść artykułu 6 ust. 1 i 2 i wyjaśnił, że zwierzę może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi i przekazane schronisku dla zwierząt jeżeli jest traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem Kolegium przepis nie wymaga wskazania w decyzji terminu. Czasowe odebranie zwierząt oznacza, że następuje to na czas do momentu podjęcia któregokolwiek z rozstrzygnięć wskazanych w art. 7 ust. 6 ustawy. Zwrot zwierzęcia następuje zatem jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy, jego przepadku, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone. Brak jest podstaw do określania w decyzji czasu na jaki zwierzęta zostały odebrane i dlatego organ orzekający w decyzji o odebraniu określonych zwierząt na podstawie niniejszej ustawy nie może z góry określać terminu na jaki zwierzęta te odbiera. Z tych względów organ II instancji uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie jak w rozstrzygnięciu ograniczając się wyłącznie do wskazania, że odebranie zwierząt ma charakter czasowy. T.M. w skardze wniesionej na wyżej opisaną decyzję ostateczną zakwestionowała zasadność decyzji o czasowym odebraniu psów, które w dniu 26 października 2006 r. wywiezione zostały do schroniska w B. Sugerując złą wolę Burmistrza i brak pomocy z jego strony oraz wyjaśniając, że psy trzymała dla zapewnienia sobie i dorosłym córkom bezpieczeństwa skarżąca wniosła o oddanie 2 rottweilerów, które miały książeczki szczepień i przywiezienie ich do K. na koszt Burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako P.p.s.a. Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, jej argumentacją, wnioskami i zarzutami. Sąd jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją ostateczną. Sytuacja uzasadniająca wyjście poza granice skargi zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga ta bowiem okazała się zasadna, ale z zupełnie innych powodów niż te, które podniosła skarżąca. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło stronie jaki jest przedmiot postępowania odwoławczego i dlaczego nie może ono objąć kwestii badania zasadności orzeczonego decyzją z dnia "[...]" czasowego odebrania zwierząt jednakże z treści skargi wynika w dalszym ciągu, że skarżąca zagadnienia tego nie rozumie i kwestionuje przesłanki faktyczne i prawne, które legły u podstaw decyzji z dnia "[...]". Wyjaśnić zatem trzeba skarżącej, że przedmiotem skargi do sądu jest decyzja wydana w trybie art. 154 §1 Kpa i ta decyzja była przedmiotem sądowej kontroli pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 §1 Kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Decyzja z dnia "[...]" o czasowym odebraniu skarżącej 19 psów określająca zarazem okres na jaki psy te zostały odebrane stała się decyzją ostateczną ponieważ T.M. nie wniosła od niej odwołania. Wobec powyższego zmiana takiej decyzji chociażby tylko w zakresie zawartego w niej rozstrzygnięcia dotyczącego czasookresu odebrania zwierząt nie mogła nastąpić z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznej, z której to zasady wynika, że przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia decyzji ostatecznych nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej. Tymczasem jak wynika to z treści zaskarżonej decyzji zastosowany tą decyzją tryb wzruszenia decyzji ostatecznej nastąpił z naruszeniem przesłanek określonych w art. 154 §1 Kpa. Przepis ten stanowi, że: "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Jak wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji organy te błędnie zinterpretowały użyty w art. 154 §1 Kpa zwrot "decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Przez decyzję na mocy której strona nie nabyła prawa rozumieć należy zarówno taką decyzję, która nie nakłada na stronę zarówno praw jak i obowiązków, jak też praw tych (obowiązków) nie ujmuje. Przy takim rozumieniu art. 154 § 1 Kpa nie może dojść do zmiany lub uchylenia w tym trybie decyzji ostatecznej o czasowym odebraniu zwierząt ponieważ taka decyzja jest pozbawieniem części praw a jednocześnie jej konsekwencją jest wystąpienie obowiązku pokrycia kosztów przechowania odebranych zwierząt. W tym sensie wydłużenie okresu odebrania zwierząt wiąże się z rozszerzeniem tego obowiązku o kolejne koszty co pogarsza sytuację strony a zatem do tego rodzaju zmiany decyzji nie może dojść bez jej zgody. Z cytowanego przepisu nie wynika i wynikać nie może zwolnienie organu od stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego sformułowanych w Kpa oraz przepisów dotyczących postępowania. Chodzi mianowicie o to, że postępowanie nadzwyczajne oparte na jednym z wymienionych w kodeksie przepisów zezwalających, w razie spełnienia przesłanek, na weryfikację decyzji ostatecznej, nie może się odbywać bez zagwarantowania stronie czynnego udziału w tym postępowaniu. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że organ I instancji wydał decyzję opartą o przepis art. 154 §1 Kpa bez zawiadomienia strony o wszczęciu tego postępowania oraz bez umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Również organ odwoławczy takiego zawiadomienia nie dokonał. Tak więc zaskarżona decyzją wydana została z naruszeniem art. 10 §1 Kpa w związku z art. 61 § 4 Kpa. Organ odwoławczy nie dostrzegając wyżej wskazanych naruszeń prawa, jakimi obarczona była decyzja organu I instancji naruszył jednocześnie art. 138 §1 pkt 2 Kpa bowiem zamiast uchylić decyzje organu I instancji i umorzyć postępowanie administracyjne tego organu orzekł co do istoty sprawy. Mając zatem na uwadze wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy należało na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy prawo o powstępowaniu przed sadami administracyjnymi orzec jak w sentencji.