II SA/Sz 301/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz A. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 235 § 1 i 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., nr[...] . Jako motywy podjętego rozstrzygnięcia organ podał, że A. L. złożył wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanych uprawnień, z uwagi na brak spełnienia przesłanek warunkujących ich przyznanie. W [...] r. skarżący przesłał pismo z [...] r. do organu. Mając na uwadze treść tego pisma oraz to, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja ostateczna rozstrzygająca w przedmiocie uprawnień kombatanckich, organ poinformował skarżącego, że obowiązany jest rozpoznać przedmiotowy wniosek jako wniosek o wzruszenie decyzji. Mając na uwadze powyższe ustalenia zobowiązał skarżącego do wskazania w jakim trybie żąda wzruszenia decyzji ostatecznej. Skarżący nie udzielił odpowiedzi, w związku z czym na podstawie art. 235 K.p.a. Kierownik Urzędu zakwalifikował podanie jako wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej tj. art. 154 K.p.a. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ podał, że przepis art. 154 § 1 K.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję, tj. 1/ musi być to decyzja ostateczna, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, 2/ za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Pierwsza z przesłanek została spełniona, ponieważ decyzja o której uchylenie wnosi A. L. jest ostateczna. Natomiast druga z przesłanek nie została spełniona. Skarżący wnosząc ponownie podanie o przyznanie uprawnień kombatanckich opisał swoje losy w czasie II wojny światowej oraz wyraził swoje zdanie na temat obecnych polityków, nadto przedstawił zarys mapki, nie precyzując jednocześnie o jaką działalność chodzi i na czym ona polegała. Wspomina także o trafieniu do sowieckiej partyzantki, nie konkretyzując jednak o jaką organizację chodzi i w jakim okresie miał z tą organizacją współpracować. Taka korespondencja między skarżącym a organem istniała już przed wydaniem decyzji w maju 2008 r. W świetle powyższego organ nie może uznać, że istnieje słuszny interes strony, ponieważ skarżący nie przedstawił żadnych argumentów i przesłanek świadczących o jego działalności i spełniających tym samym przesłanki z ustawy o kombatantach. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. L. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym opisał swoje losy życiowe i działalność z czasów wojny. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., nr[..] . Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Przepisy dotyczące tych instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko wyjątkowo i w ściśle określonych przypadkach pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, a jednym ze sposobów wzruszenia decyzji ostatecznej jest wniosek w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Dla zastosowania trybu uregulowanego tym przepisem konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek. W przedmiotowej sprawie po ustaleniu, że decyzja o odmowie przyznania uprawnień jest decyzją ostateczną i nie tworzy prawa, najistotniejsze znaczenie ma kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać i przekonywać o konieczności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W tym zakresie organ związany jest brzmieniem art. 6 i 7 K.p.a. Z uwagi na powyższe przepisy, głownie ze względu na koniunkcje pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, nie sposób jest oczekiwać, żeby organ administracji związany przepisami powszechnie obowiązującego prawa, mógł je naruszać, bagatelizować i omijać wyłącznie po to, żeby uczynić zadość przekonaniu skarżącego, że jego interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim , obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Skarżący poza własnym subiektywnym przekonaniem o słuszności wniesionego roszczenia, nie przedstawił okoliczności, które mogłoby mieć wpływ na zmianę oceny wydanej w sprawie decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracji w Szczecinie A. L. wskazał, że organ błędnie odczytał jego wniosek i ponownie opisał swoją wojenna działalność i losy. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymał swoje rozstrzygnięcie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem gdy dotknięta ona jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 stycznia 2010 r., który utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 10 grudnia 2009 r. wydaną w trybie art. 154 § 1 K.p.a. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 7 maja 2008 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. Decyzja powyższa wydana została w wyniku zastosowania przez organ trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 154 K.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, nie może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z ww. przepisem organ administracji przeprowadza postępowanie celem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Zatem postępowanie administracyjne przeprowadzone na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady ogólnej postępowania administracyjnego jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 K.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przeprowadzone w trybie art. 154 § 1 K.p.a. rządzi się własnymi prawami. Jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany konkretnej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej. Zastosowanie art. 154 § 1 K.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem bądź zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wdrożenie przez organ administracji trybu nadzwyczajnego zależy z jednej strony od zbadania przez organ istnienia przesłanek pozwalających wszcząć i przeprowadzić właściwe postępowanie, a impulsem do takiego działania organu może być wniosek strony, aczkolwiek w określonych przypadkach organ administracji zobligowany jest działać z urzędu. W tym zakresie wskazać należy, że zasadą postępowania administracyjnego jest takie jego odformalizowanie, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 K.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery cennej organu administracji (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Uznać zatem należy, że wniosek strony inicjujący postępowanie administracyjne wiąże organ wyłącznie co do treści żądania, nie jest więc konieczne dokonanie kwalifikacji prawnej tego żądania przez stronę, a jeżeli z treści tego żądania wynika okoliczność, która może być uznana za podstawę zastosowania odpowiedniego trybu nadzwyczajnego, organ administracji zobligowany jest dokonać właściwych – przewidzianych prawem – czynności procesowych, mających na celu zbadanie zasadności i prowadzenie właściwego postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do realiów badanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organ administracyjny arbitralnie zakwalifikował pismo strony jako wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kierownik Urzędu wzywał A. L. do podania w jakim trybie żąda wzruszenia decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na wezwanie skarżący opisał swoje losy z czasów II wojny światowej oraz działalność prowadzoną w tym czasie. Organ nie wzywając skarżącego do sprecyzowania i dokładnego określenia żądania, zastosował tryb przewidziany w art. 154 K.p.a. Tym samym naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia żądania i rzeczywistego zamiaru strony, które to ustalenie winno być punktem wyjścia dla dokonania prawidłowej analizy stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Trzeba zauważyć, że skarżący jest w podeszłym wieku, nie jest reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, ponieważ zaś w postępowaniu administracyjnym obowiązywanie zasady ignorantia iuris nocet jest znacznie ograniczone, organ winien był dokonać wnikliwych ustaleń co do rzeczywistej woli wnioskodawcy. Organ mając do dyspozycji możliwość wyjaśnienia sprawy poprzez organy działające w terenie mógł w drodze pomocy prawnej przesłuchać skarżącego na okoliczność dokładnego sprecyzowania żądania o ile wcześniej strona nie dość precyzyjnie wyjaśniła w piśmie swoją wolę. (art. 52 i 77 § 3 kpa). Należy zatem uznać, że organ dowolnie zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia [..] r. jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 K.p.a. i w tym trybie przeprowadził postępowanie administracyjne. Organ podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie nie tylko nie wykazał dlaczego przesłanki podnoszone przez skarżącego nie mogą być uwzględnione, ale również przyjmując tryb z art. 154 K.p.a. nie wykazał przesłanek warunkujących jego zastosowanie w tej sprawie. Sąd zauważa, że decyzja z dnia [...] . nie zawiera merytorycznej oceny wniosku strony uzasadniając odmowę przyznania uprawnień kombatanckich natomiast organ w decyzji z dnia[...] . odnosi się do tamtej decyzji również nie dokonując w swojej decyzji (z dnia 10 grudnia 2009r.) merytorycznej oceny przesłanek, których nie uwzględnił jako tych które świadczyłyby o działalności kombatanckiej skarżącego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wezwie skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia[..] ., o ile pisemna korespondencja nie przyniesie jednoznacznej odpowiedzi organ powinien rozważyć możliwość przesłuchania strony w drodze pomocy prawnej przez organ właściwy wg miejsca zamieszkania. (art. 52 i 77 § 3 kpa). Po wyjaśnieniu kwestii związanych z intencją strony organ zastosuje właściwy tryb postępowania. W ocenie Sądu stwierdzone powyżej opisane nieprawidłowości, należy kwalifikować jako mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów.