II SA/Sz 301/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w S. na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. , zwana dalej: "Gminną Komisją" lub "GKRPA", zaopiniowała pozytywnie wniosek K. C. i P. S., prowadzących działalność [...] "[...]" [...], przy ul. [...] w K. , o wydanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w punkcie wyżej opisanym. W uzasadnieniu postanowienia Gminna Komisja wskazała, że planowany punkt sprzedaży detalicznej usytuowany jest zgodnie z uchwałą Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz uchwałą Nr XXIV/240/16 Rady Miejskiej w K. z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Po uzyskaniu ww. pozytywnej opinii GKRPA, decyzją z dnia [...] r., Burmistrz Gminy K. udzielił P. S., K. C. B. [...] S.C. zezwolenia na sprzedaż w lokalu [...] [...] przy ul. [...] w K. , napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, na czas oznaczony od 9 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2028 r. Postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. z dnia [...] r., zaskarżył w całości, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Prokurator Regionalny w S. zwany dalej: "Prokuratorem" lub "skarżącym". W skardze z dnia [...] r. Prokurator zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm., zwanej dalej: u.w.t.) w zw. z art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – t.j., zwanej dalej: k.p.a.), polegające na wydaniu postanowienia pozytywnie opiniującego lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych z nieobowiązującą już uchwałą Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 28 lipca 2016 r. poz. 3070 ze zm.), a nadto w sytuacji braku obowiązującej ówcześnie uchwały wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegający na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie ustalono zgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w K. zwłaszcza, że organ nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W oparciu o wyżej wskazane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - t.j. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając skargę wskazał, że ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310) dokonano istotnej zmiany art. 12 u.w.t., która stanowi normę kompetencyjną dla rad gmin do wydawania uchwał w przedmiocie ustalenia liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gmin miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie w art. 4 ustawy zmieniającej ustawodawca postanowił, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. w brzmieniu dotychczasowym zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Stosownie do treści art. 6 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia – tj. 9 marca 2018 r. Zatem o ile po wejściu w życie ww. zmian w u.w.t. rady gmin nie uchwaliły na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 nowych uchwał, dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r. Skarżący wskazał, że Rada Miejska Gminy K. w okresie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej nie podjęła nowej uchwały w tym przedmiocie. Ostatecznie dopiero 28 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr III/37/18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. z 2019 r. poz. 772). Stosownie do ww. okoliczności, w okresie od 10 września 2018 r. do dnia wejścia w życie nowej uchwały (14 lutego 2019 r.) na terenie Gminy K. nie obowiązywał żaden akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t. W tej sytuacji, orzekając w dniu [...] o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z nieobowiązującym już aktem prawa miejscowego, tj. uchwałą Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Gminna Komisja naruszyła art. 18 ust. 3a u.w.t. w zw. z art. 106 k.p.a., które nakładają na gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych obowiązek zaopiniowania w formie postanowienia zgodności lokalizacji z aktualnie obowiązującymi uchwałami rad gmin, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t. Wydanie opinii zgodnie z nieobowiązującą uchwałą rady gminy, tym bardziej wobec nieobowiązywania innej uchwały regulującej przedmiotową kwestię, stanowiło obrazę prawa procesowego, tj. art. 18 ust. 3a u.w.t w zw. z art. 106 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie GKRPA nie wyjaśniła w żaden sposób na jakiej podstawie ustaliła, że lokalizacja jest zgodna z postanowieniami uchwały, co jest istotne biorąc pod uwagę fakt, że Gminna Komisja nie dostrzegła potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do art. 106 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Gminna Komisja wskazała, że wydając zaskarżone postanowienie w istocie opierała się na uchwale Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a powodem oparcia się na ww. akcie prawa miejscowego był brak nowej uchwały w tym przedmiocie. GKRPA nie miała zatem możliwości zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych w oparciu o jakikolwiek inny akt prawny. Gminna Komisja pozostawiła ocenę zasadności skargi do uznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 – j.t. ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygając o zgodności z prawem sąd bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wydania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie głównym zarzutem skargi było naruszenie przez Gminną Komisję przepisów prawa procesowego, poprzez wydanie postanowienia w oparciu o nieobowiązującą w chwili wydania postanowienia uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Dla oceny, czy rzeczywiście doszło do wydania postanowienia w oparciu o nieobowiązujący akt prawa miejscowego konieczne jest przywołanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wraz z przepisami nowelizującymi, które zmieniały art. 12 i 18 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.w.t., w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 marca 2018 r. rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Na podstawie art. 12 ust. 2 u.t.w., rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 3 u.t.w.). Maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.t.w.). Przytoczone wyżej przepisy, nakładające na rady gmin obowiązek podjęcia uchwał w przedmiocie wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych czy ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uzyskały cytowane brzmienie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, która weszła w życie 9 marca 2018 r., dalej jako "ustawa zmieniająca". W art. 4 ustawy zmieniającej wskazano, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Analiza powyższego przepisu ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy zmienianej ( tj. u.w.t. w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 marca 2018 r.), zachowały moc do 9 września 2018 r. Wprowadzając ww. przepis ustawodawca dał więc zatem organom rad gmin czas na uchwalenie nowych uchwał, na podstawie znowelizowanych przepisów. Podniesiona w skardze Prokuratora i niekwestionowana w odpowiedzi na skargę przez GKRPA argumentacja wskazuje, że Rada Miejska w K. do 9 września 2018 r. nie uchwaliła nowej uchwały na podstawie znowelizowanych przepisów art. 12 u.w.t. W dniu wydania postanowienia GKRPA z dnia [...] r. nie obowiązywała zatem żadna uchwała Rady Miejskiej w K. , regulująca kwestię ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania takowych napojów. W szczególności nie obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która stosownie do treści art. 4 ustawy zmieniającej, przestała obowiązywać 9 września 2018 r. Art. 18 u.w.t. reguluje tryb wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ust. 3a tego przepisu stanowi, że zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi zostać zatem poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, która to komisja rozstrzyga o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, wydanymi na podstawie art. 12 ust. 1 – 3 u.w.t. (tzw. współdziałanie organów w trybie art. 106 k.p.a.). Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy. Skoro zatem GKRPA wydała postanowienie pozytywnie opiniujące lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych, które odwoływało się i bezpośrednio odnosiło do nieobowiązującej już uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. poz. [...] ze zm.), to takie postanowienie należy uznać za wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 18 ust. 3a u.w.t. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Wobec ustalenia zasadności pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów (skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia) Sąd nie uznał za zasadne odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie ustalono zgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w K. . Na marginesie należy jednak zauważyć, że stawiając zarzut oparcia się na nieobowiązującej uchwale Rady Miejskiej w K. , a jednocześnie zarzucając brak wyjaśnienia i dostatecznego uzasadnienia ustalenia zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z postanowieniami tejże uchwały, skarżący nie wykazuje konsekwencji w argumentacji. Jeśli bowiem Prokurator zarzuca powołanie się i wydanie postanowienia przez Gminną Komisję na podstawie nieobowiązującej uchwały – co stanowiło główny i najbardziej akcentowany zarzut skargi – nie wydaje się zasadne, by zarzucać GKRPA brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia do treści owej, nieobowiązującej przecież, uchwały. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.