II SA/Sz 302/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi małoletniej A. O. i A. O. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie ostateczności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...]. A. O. i A. O., w imieniu których działa matka - K. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia 17 października 2017 r. zwróciły się do Burmistrza M. o stwierdzenie ostateczności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie gminy M. i przesłanie tej decyzji ze stwierdzoną ostatecznością. Po rozpoznaniu złożonego wniosku postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 217 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", Burmistrz M. odmówił wydania stwierdzenia ostateczności decyzji z dnia [...] r. nr [...] Zdaniem organu I instancji, decyzja rozgraniczeniowa utraciła moc prawną wskutek złożenia wniosku o rozpoznanie sprawy przez sąd powszechny, stąd moment złożenia wniosku zakończył postępowanie administracyjne, a w konsekwencji brak możliwości uwzględnienia wniosku z dnia 17 października 2017 r. i stwierdzenia ostateczności decyzji rozgraniczającej z dnia [...] r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik K. O., działającej w imieniu córek A. O. oraz A. O. – wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu podniesiono, iż Sąd Rejonowy w K. odrzucił złożony przez strony wniosek o rozgraniczenie. Decyzji rozgraniczeniowej nie wyeliminowano, zatem funkcjonuje ona w obrocie prawnym, a skoro jest ostateczna to organ ma obowiązek stwierdzić jej ostateczność. Rozpoznając złożone zażalenie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 k.p.a., S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, przyjmując za prawidłowe postanowienie organu I instancji, lecz z innych przyczyn aniżeli w nim wskazane. Organ zwrócił uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują odrębnego postępowania w przedmiocie nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. Decyzje te, co do zasady, są ostateczne w toku instancji w dniu, w którym minął termin na wniesienie odwołania, bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydał ją organ odwoławczy. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości nie podlega kontroli organów administracyjnych w toku instancji, kontrolę tę bowiem może przeprowadzić jedynie sąd powszechny, po przekazaniu mu sprawy. W tym stanie prawnym za słuszne organ II instancji uznał stanowisko Burmistrza M. odmawiające stwierdzenia ostateczności decyzji rozgraniczeniowej, wydanej w dniu [...] r. Ponadto organ zwrócił uwagę na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 sierpnia 2017r. (sygn. II SA/Sz 666/17), w którym Sąd stwierdził, że "o utracie mocy wiążącej decyzji rozgraniczeniowej można mówić dopiero w sytuacji, gdy w następstwie wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia, sąd powszechny nada sprawie bieg i w konsekwencji wyda orzeczenie o rozgraniczeniu". W tej sytuacji Kolegium nie podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowa decyzja rozgraniczeniowa utraciła moc wiążącą z datą wpływu żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Powołując się na stanowisko wyrażone w powołanym wyroku organ II instancji stwierdził, że skoro wniosek o rozgraniczenie nie został skutecznie wniesiony i merytorycznie rozpoznany przez sąd powszechny, zatem nie można przyjąć, że decyzja wydana przez organ administracji o rozgraniczeniu nieruchomości utraciła swój byt. A. O. i A. O., w imieniu których działa matka K. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyły skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżących, z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że Kolegium przyznało im rację stwierdzając, że decyzja rozgraniczeniowa jest prawomocna. Decyzja znajduje się w obrocie prawnym, a skoro jest ostateczna, to organ I instancji ma obowiązek stwierdzić jej ostateczność, której jednak z niewiadomych przyczyn nie stwierdza, działając tym samym na szkodę stron. W dalszej części skargi zarzucono, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, mimo powołania się na "inne przyczyny", z powodu których nie uwzględniono zażalenia na postanowienie organu I instancji, to jednak organ tych konkretnych przyczyn nie wyjaśnił. Powyższe okoliczności uniemożliwiają skarżącym polemizowanie ze stanowiskiem Kolegium. W ocenie skarżących, Kolegium popadło w zasadniczą sprzeczność. Z jednej strony stwierdza, że nie wniesiono skutecznie odwołania od decyzji rozgraniczeniowej do sądu powszechnego, a z drugiej stwierdza, że decyzja nie jest ostateczna. Tymczasem przedmiotowa decyzja wskutek braku zaskarżenia jej do sądu powszechnego stała się nie tylko ostateczna, lecz też prawomocna. Znajduje się w obrocie prawnym, zatem skarżące powinny mieć możliwość jej realizacji poprzez np. złożenie stosownych wniosków do rejestru gruntów, czy ksiąg wieczystych. Nie mogą tego jednak uczynić wobec nieuzyskania decyzji ze stwierdzoną ostatecznością. Skarżące uznały zarówno postępowanie Kolegium, jak i Burmistrza, jako działanie na ich szkodę, niemające podstaw w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania wobec wydanej przez Kolegium dnia [...] r. decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie gminy M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 j.t.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiot kontroli Sądu w sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza M. z dnia [...] r. odmawiające wydania stwierdzenia ostateczności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wydane na podstawie art. 219 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień Sąd doszedł do wniosku, że istnieją podstawy do wyeliminowania rozstrzygnięć obu instancji z obrotu prawnego. Postanowienia zostały wydane w oparciu o przepisy regulujące wydawanie zaświadczeń. Kwestię tę w Kodeksie postępowania administracyjnego regulują przepisy działu VII zatytułowanego: "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co wynika z art. 219 k.p.a. Jak wynika z treści wniosku z dnia 17 października 2017 r., inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, skarżące wystąpiły o "stwierdzenie ostateczności decyzji" Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Nie wnosiły natomiast o wydanie zaświadczenia w tej sprawie. Przymiot ostateczności decyzji wynika z regulacji prawnej art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Z powołanego uregulowania wynika, że decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Data uzyskania cechy ostateczności przez decyzję jest zależna od daty doręczenia decyzji stronie. Ostateczność decyzji jest stwierdzana przez organ administracji na podstawie akt administracyjnych sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają procedur stwierdzenia ostateczności decyzji czy jej opatrywania klauzulą stwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna. Brak jest zatem podstaw prawnych do ubiegania się o opatrzenie decyzji taką klauzulą, bądź o wskazanie w treści tej klauzuli powodów uzyskania przez decyzję cech ostateczności np. upływ terminu do wniesienia odwołania, czy cofnięcie odwołania przez stronę. Wyjaśnić należy, że umieszczenie na odpisie decyzji wydanej w I instancji odcisku pieczęci o treści: "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji o tej treści ma znaczenie czysto informacyjne, strona może bowiem przystąpić do wykonania decyzji, nie dysponując decyzją opatrzoną taką pieczęcią lub adnotacją. Inaczej rzecz ujmując, decyzja staje się ostateczna z mocy prawa z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania, bądź utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Klauzula ostateczności stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną jedynie potwierdzającą ostateczność decyzji administracyjnej i nie jest elementem formalnym decyzji administracyjnej przewidzianym w art. 107 k.p.a. Przechodząc od powyższych wywodów na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że Burmistrz M. rozpoznał złożony wniosek o stwierdzenie ostateczności decyzji, a w konsekwencji odmówił wydania zaświadczenia nie mając ku temu podstaw prawnych, jak również z pominięciem woli pełnomocnika wnioskodawczyń, który nie wnosił o wydanie zaświadczenia. Organ zatem błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach odnoszących się do wydawania zaświadczeń. Wskazana nieprawidłowość, mimo dostrzeżenia przez organ odwoławczy, że przepisy k.p.a. nie przewidują odrębnego postępowania w przedmiocie nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, nie znalazła odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu Kolegium, które w wyniku wniesionego zażalenia utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, pomimo braku wniosku o wydanie zaświadczenia, co jest – w świetle art. 217 § 1 k.p.a. – warunkiem koniecznym podjęcia przez organ czynności w tym zakresie. W sprawach wydawania zaświadczeń organ nie działa bowiem z urzędu. W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań, zdaniem Sądu, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 217 i art. 219 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu postanowienia wydane w obu instancjach należało uchylić. W okolicznościach niniejszej sprawy, bez znaczenia pozostają podniesione w uzasadnieniach organów obu instancji kwestie dotyczące charakteru decyzji rozgraniczeniowej, której stwierdzenia ostateczności domagały się skarżące. Podobnie nie zasługuje również na uwzględnienie zgłoszony w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie przez Kolegium rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji rozgraniczającej z dnia [...] r. Na marginesie, odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii dotyczącej możliwości realizacji decyzji (np. poprzez złożenie stosownych wniosków do rejestrów gruntów) wobec nieuzyskania potwierdzenia jej ostateczności wyjaśnić należy, że skuteczność dokonania wpisu do rejestru jest przesądzana w ramach postępowania dotyczącego dokonania tego wpisu przez organ właściwy w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 135 ww. ustawy uchylił wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę (wniosek pełnomocnika skarżących), organy ustalą jaka była rzeczywista wola wnioskodawcy, uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną.