II SA/Sz 303/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Henryk Dolecki Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi Spółka A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu u c h y l a zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo-usługowego (dz. [...] obręb [...]) o powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2 wraz z zagospodarowaniem terenu, wjazdami i budową infrastruktury technicznej w postaci przyłączy i przekładek do mediów, oraz parkingów na [...] miejsc postojowych dla samochodów osobowych i [...] parkingów dla samochodów dostawczych i ciężarowych. Decyzją z dnia [...] r., wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta stwierdził, że decyzja z dnia [..] r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana została z naruszeniem prawa, wobec braku udziału strony w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i jednocześnie nie uchylił ww. decyzji, gdyż zgodnie z art. 146 § 2 kpa, w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu [...] r. wpłynęło podanie Spółki A. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania. W wyniku wniesionego przez Spółkę A. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższą decyzję wskazując, że Spółka powinna być uznana przez organ I instancji za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem inwestycja budowy centrum handlowo-usługowego będzie miała wpływ na interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] r., Prezydent Miasta wznowił postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu była wydana na podstawie obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowił obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, czyli przepisy prawa miejscowego uchwalone przez radę gminy określające m. in. przeznaczenie terenów. Decyzja której dotyczy wniosek o wznowienie, bez względu na udział stron, nie mogłaby mieć innej treści. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne było zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, dlatego organ był zobowiązany uwzględnić wniosek. Organ rozstrzygający w tym postępowaniu badał, czy zamierzenie było zgodne z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem, jeśli tak, to zgodnie z art. 43 przywołanej ustawy, nie mógł odmówić wnioskodawcy wydania decyzji pozytywnej. Decyzja sprzeczna z ustaleniami planu dla tego terenu byłaby nieważna na podstawie art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowym kryterium rozstrzygania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zgodność wnioskowanej inwestycji z miejscowym planem, a nie zgoda właściciela lub współwłaściciela terenu sąsiadującego z działką inwestycyjną. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodziła praw do terenu, oraz nie naruszała uprawnień osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogła następować tylko w granicach określonych ustaleniami planu, a plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie zawierał dla tego obszaru ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich, które ograniczałyby możliwość wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta nie była również aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji, stanowiła jedynie podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Na etapie wydawania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wszelkie zarzuty co do planowanej inwestycji, nie wykraczającej poza obszar własnej nieruchomości, były przedwczesne. Po rozważeniu powyższego, została wydana kolejna decyzja z dnia [...] r. Odwołała się od niej Spółka A. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że przy rozstrzyganiu powinna zostać zastosowana inna podstawa prawna i stosownie do niej wskazane okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z orzeczeniem 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr 2003/2/46, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzja ostateczną. Fakt nie brania udziału strony w postępowaniu nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia decyzji, tym bardziej, że po wszczęciu postępowania strony nie zapoznały się z zebranymi dokumentami i nie wniosły żadnych uwag, dlatego też po wznowieniu postępowania i braku nowych okoliczności mających wpływ na wydana decyzję, decyzji nie uchylono. Odwołanie od decyzji wniosła Spółka A., zarzucając naruszenie art. 146 § 2 i 151 § 2 kpa. Wskazała, że organ powinien rozstrzygnąć sprawę której dotyczy wniosek o wznowienie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, przy uwzględnieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajowo przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji. Zdaniem strony odwołującej się, bez przeprowadzenia zgodnie z treścią art. 149 § 2 kpa postępowania co do istoty sprawy przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili orzekania, nie jest możliwe stwierdzenie przez organ administracji wystąpienia dyspozycji art. 151 § 2 kpa, tj. nie uchylenie decyzji z uwagi na okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Wskazało, że stosownie do art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Pierwszą z nich jest ustalenie istnienia przyczyn wznowienia postępowania, co jest sprawą nową w stosunku do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Jeżeli organ stwierdził istnienie przesłanki wznowienia postępowania, to dopiero podejmie następną czynność, którą jest ponowne rozpatrzenie samej istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zmiana jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną. W niniejszej sprawie nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie wznowionego postępowania, bowiem kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która została uchylona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa ustawa nie zna decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie kreowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiła zatem zmiana jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy tj. podstawa prawna. Skoro nie jest więc możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, bo odpadła podstawa prawna decyzji ostatecznej, to postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była, zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. decyzją terminową, z określonym w niej terminem ważności. Po upływie tego terminu straciła swą ważność w obrocie prawnym, a decyzja której nie ma w obrocie prawnym, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym. Sytuacja taka również uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Kolegium wskazało ponadto, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa materialnego, oraz, że nie zachodziła i nie zachodzi potrzeba sporządzenia raportu. Zgodnie z aktualnie obowiązującą ustawą Prawo ochrony środowiska, zmienioną ustawą z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 113 poz. 954) na etapie ustalania warunków nie przeprowadza się postępowania związanego z obowiązkiem sporządzenia raportu, a ochrona interesów osób trzecich zamyka się w granicach wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji budowlanej szczegółowo bada rozwiązania projektowe, mając na uwadze zabezpieczenie osób trzecich przed ewentualnym naruszeniem ich praw. Zatem domaganie się uchylenia decyzji z dnia [...] r. nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skoro nie można, ze względu na zmianę przepisów prawnych, przeprowadzić ponownie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to również nie jest możliwe uchylenie ostatecznej decyzji ani uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję wniosła Spółka A., żądając uchylenia decyzji. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że postępowanie w I instancji stało się bezprzedmiotowe, a także naruszenie art. 107 § 1 kpa przez niepełne uzasadnienie decyzji wskazując, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazała, że organ odwoławczy arbitralnie stwierdził, ze ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe, nie wskazując jednak przesłanek jakimi się kierował przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia. Stanowisko to narusza prawnie chroniony interes Spółki, bowiem pozbawia ją przewidzianej w przepisach kpa możliwości weryfikacji, pod katem zgodności z prawem, decyzji wydanej w postępowaniu, w którym bez własnej winy nie brała udziału. Stanowisko organu odwoławczego kwestionuje sens istnienia instytucji wznowienia postępowania, bowiem przyjmując tezę Kolegium zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji należałoby stwierdzić, że w każdym przypadku gdy stan prawny uległ zmianie, a zaszłyby przesłanki wznowienia postępowania i byłoby ono podjęte, musiałoby zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Teza taka jest nie do przyjęcia i pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 146 § 1 kpa, który wprowadza pięcioletni termin na możliwość uchylenia decyzji w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem Spółki, racjonalny ustawodawca zakłada zmiany w prawie polegające na uchyleniu jednych ustaw, a wejściu w życie innych, co przemawia za uznaniem, że art. 146 § 1 kpa, powinien być stosowany także w przypadku zaistnienia zmian stanu prawnego. Przyjęcie tezy organu odwoławczego pozbawiałoby ratio legis art. 146 § 1 kpa i uniemożliwiałoby jego stosowanie. Na poparcie tej tezy strona skarżąca przytoczyła tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84 (ONSA 1984/1/59) w której Sąd stwierdził, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. A także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r. (IV SA/1167/97) zgodnie z którym jedyną podstawą do umarzania postępowania pierwszej instancji jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa. Uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania uzasadnia sytuacja, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości. Stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach danej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne, upoważniać może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy natomiast wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Skarżąca Spółka wskazała, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła w miejsce dotychczas obowiązującej instytucji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu instytucję warunków zabudowy. Instytucje te nie są tożsame, jednak warunki zabudowy stanowią kontynuację poprzednio istniejącej formy jaką była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca wiec nie wyeliminował z systemu prawa tej instytucji, lecz zastąpił ją jedynie nową formą, tj. decyzją o warunkach zabudowy. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 84 nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego tj. art. 32 ust 1 pkt 4, art. 33 ust 2 pkt 3, art. 34 ust 1. Zdaniem Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przez wydanie w niniejszej sprawie trzech różnych rozstrzygnięć, zawierających rozbieżne zalecenia dla organu I instancji, w niepełny sposób realizowało zasadę wyrażoną w art. 6 i 7 kpa, tj. zasadę praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o słuszny interes stron, a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Organ odwoławczy powinien doprowadzić do wdrożenia postępowania o wydanie warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., zapewniając tym samym udział skarżącej Spółki oraz realizację powyższych zasad postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wskazało na bezzasadność zarzutu, iż Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wskazało przesłanek jakimi się kierowało przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, bowiem decyzja zawiera stosowne uzasadnienie, dotyczące istoty sprawy. Odnosząc się do zarzutu, iż w sprawie powinny znaleźć zastosowanie nowe przepisy prawa materialnego podniosło, iż twierdzenie, że w razie zmiany stanu prawnego stosuje się nowe przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu orzekania, nie może być stosowane w niniejszej sprawie. Bowiem przepis art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi bowiem wyjątek od zawartej w art. 6 kpa, zasady orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Ustawodawca w tym przepisie postanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do spraw już zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeśli taka decyzja zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym. W przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty, ponieważ nowe przepisy nie znają decyzji w kształcie kreowanym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., postępowanie podlega umorzeniu. W takiej sytuacji nie jest możliwe z urzędu wdrożenie postępowania o wydanie warunków zabudowy na podstawie nowej ustawy, jak to sugeruje skarżący. Kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana została w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] z [...] r. Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy. Dlatego Kolegium postanowiło uchylić decyzje organu I instancji i umorzyć postępowanie tego organu jako bezprzedmiotowe. Uczestnik postępowania Spółka A. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest uzasadniona. Prezydent Miasta decyzją ostateczną z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu, ustalił Spółce A., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo-usługowego (dz. [...] obręb [[...]) o powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2 wraz z zagospodarowaniem terenu, wjazdami i budową infrastruktury technicznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Spółka A. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną złożyła w dniu [...] r. Decyzją z dnia [...] r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana została z naruszeniem prawa, wobec braku udziału strony w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i jednocześnie nie uchylił ww. decyzji, ponieważ stosownie do art. 146 § 2 kpa, w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca a swej istocie decyzji dotychczasowej. Obowiązująca w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem skargi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) stanowi w art. 85 ust. 1, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., i w tym dniu sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla Spółki A. była zakończona decyzją ostateczną. Tylko w razie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 kpa, albo stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa, albo wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, w przypadku powtórnego rozpoznania sprawy co do istoty, zastosowanie miałaby ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tylko w takiej sytuacji, postępowanie podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na zmianę stanu prawnego. Organ I instancji orzekł, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Także organ odwoławczy nie wzruszył decyzji z dnia [...] r., stwierdzając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego. Decyzja ostateczna, ustalająca na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wzruszona, brak było zatem podstaw do uznania, że postępowanie organu I instancji toczące się po wznowieniu postępowania, było bezprzedmiotowe. Skoro organ I instancji nie uchylił decyzji ostatecznej, to organ odwoławczy powinien zbadać, czy decyzja wydana przez ten organ jest prawidłowa. Brak było natomiast podstaw do uznania, że postępowanie organu I instancji jest bezprzedmiotowe (zob. prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz 3 wydanie, Warszawa 2006, str. 572). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego.