II SA/Sz 304/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi Z. A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 199 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) skierował Z.H. (posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B) na badania psychologiczne, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, w terminie 30 dni od odebrania decyzji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...] do organu wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie ww. kierowcy na badania psychologiczne, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, w związku z otrzymaniem łącznie 29 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Z.H. odwołał się od ww. decyzji, gdyż, jego zdaniem, decyzja ta została wydana przedwcześnie, przed rozpoznaniem jego zażalenia na postanowienie organu z dnia [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Nadto skarżący podniósł, że nie otrzymał przed wydaniem decyzji pisma informującego go o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz wzywającego go do wypowiedzenia się co do treści zgromadzonego materiału w sprawie. Zawiadomienie z dnia [...], wystosowane przed podjęciem zawieszonego postępowania, nie mogło być skuteczne, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto decyzja nie posiada praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi o naruszeniu art 107 § 1 K.p.a. Z.H. wskazał również, że niezrozumiałym jest dla niego kolejne podejmowanie zawieszonego postępowania, które już raz zostało podjęte postanowieniem z dnia [...], na które również złożył zażalenie i które z niewiadomych przyczyn organ I instancji przekazał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji. Stwierdził także, że postępowanie powinno być umorzone, gdyż odbył szkolenie, po którym powinno zostać odjęte mu sześć punktów. W tym miejscu odwołujący się przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt OSK 889/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/GI 26/12. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z.H., decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej "K.p.a.", oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem Kolegium, zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu jeżeli kierowca przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzję powyższą starosta wydaje na wniosek właściwego organu ruchu drogowego. Z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji bezsprzecznie wynika, że Z.H. dopuścił się wielokrotnie naruszenia przepisów ruchu drogowego (w liczbie 4), w okresie [...], uzyskując z tego tytułu [...] punktów. W dniu [...] Prezydent Miasta zawiadomił odwołującego się o wszczęciu z urzędu postępowania, a zawiadomieniem z dnia [...] powiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zarzut odwołującego się, że został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, które stronie przysługuje z mocy art. 10 K.p.a. jest więc niezasadny. W tym samym czasie, organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, a następnie o jego podjęciu i prowadził postępowanie zmierzające do ustosunkowania się do zarzutów zainteresowanego w zakresie zasadności wymienionego wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. W trakcie prowadzonego postępowania organ uzyskał dwukrotnie odpowiedzi z Policji podtrzymujące w całości ww. wniosek, których kopie przekazano kierowcy. Powyższe ustalenia zdecydowanie świadczą o fakcie, że zainteresowany był powiadamiany o uzyskanych dowodach w sprawie. W ocenie Kolegium, organ I instancji, podejmując działania zmierzające do zbadania zarzutów odwołującego się w zakresie zasadności wspomnianego wniosku, przeprowadził postępowanie dowodowe wykraczając poza swój obowiązek prawny. Takie działanie jednak nie miało żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że znane jest mu orzecznictwo sądowe cytowane w odwołaniu. Niemniej jednak, Kolegium nie jest uprawnione do oceny zgodności z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, tj. art. 130 ust.4 ustawy w związku z § 8 ust. 6 rozporządzenia, a zobowiązane jest orzekać zgodnie z aktualnym orzecznictwem, a głównie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższy problem prawny został rozstrzygnięty wyrokiem NSA z 15 marca 2012 r., I OSK 413/11 i wyrokiem z 17 stycznia 2014 r., I OSK1550/12. Zgodnie ze wskazaniami sądu, obowiązek wydania skierowania na badania psychologiczne przez organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami wynika bezpośrednio z przepisów ustawy i zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24 w okresie odbywania szkolenia. Z przepisów rozporządzenia wynika natomiast, że to Komendant Wojewódzki Policji, występuje z wnioskiem o skierowanie kierowcy na badania psychologiczne (jak i kontrolne sprawdzenie kwalifikacji) w zakresie wszystkich kategorii posiadanego przez niego praw jazdy, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ewidencja kierowców jest w całości oddana do wyłącznej kompetencji organu Policji i tylko w gestii Policji jest ewentualne usuwanie tych punktów. Czynności te nie mogą być więc dokonane przez starostę (prezydenta), a starosta jest bezwzględnie związany wnioskiem, czyli wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną kierowcy z racji naruszeń przepisów ruchu drogowego. W odpowiedzi na kolejny zarzut z odwołania, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy z art. 107 K.p.a., a skoro organ związany jest wnioskiem w zakresie wykroczeń popełnionych przez kierowcę i wskazanej ilości punktów wynikających z ewidencji, to brak jest podstaw prawnych do ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zgłoszonych w tym zakresie. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że rozpatrzyło zażalenia zainteresowanego na postanowienia organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie i uznało niedopuszczalność tych zażaleń. Z.H., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, że decyzje obu organów wydane zostały, co najmniej, przedwcześnie. Sprawa, wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie została ostatecznie zakończona, gdyż skutecznie zaskarżył postanowienie organu I instancji z dnia [...] w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. Dopóki w toku postępowania administracyjnego nie zostanie ostatecznie stwierdzone, czy postępowanie to organ mógł podjąć, nie można wydawać decyzji kończącej postępowanie. Organ II instancji w ogóle nie zbadał tych zarzutów i nie odniósł się do nich. Nadto skarżący, tak jak w odwołaniu, podniósł, że nie otrzymał przed wydaniem decyzji pisma informującego go o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz wzywającego go do wypowiedzenia się co do treści zgromadzonego materiału w sprawie, co narusza art. 10 § 1 K.p.a. Organ II instancji nie dość, że nie odniósł się do tego zarzutu, to sam naruszył wymieniony przepis. Dalej skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja nie posiada praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż organ II instancji powołuje się na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, wszczęcie postępowania oraz jego zakończenie i nie precyzuje przy tym, w oparciu o jakie dowody ustalił stan faktyczny i jakie przepisy mają zastosowanie do stwierdzonego stanu faktycznego. Uniemożliwia to w zasadzie stronie rzeczową polemikę z decyzją i jej uzasadnieniem. Decyzja nie posiada więc niezbędnych składników przewidzianych w art 107 § 1 K.p.a. Skarżący powtórzył także zarzuty z odwołania co do sposobu prowadzenia przez organ I instancji tego postępowania (zawieszenie postępowania) oraz ponownie wskazał, że postępowanie powinno być umorzone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., po. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych przepisów nie każde więc stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przez organ pierwszej instancji, jednak naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Zawieszanie przez organ postępowania, a następnie "wznawianie" tego postępowania, dokonywane było niezgodnie z przepisami określonymi w rozdziale 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", jednakże działania te wpłynęły jedynie na czasokres załatwiania sprawy administracyjnej, pozostając bez wpływu na wynik sprawy. Kwestie związane z zawieszaniem postępowania i podejmowaniem zawieszonego postępowania zostały ostatecznie (art.134 K.p.a.) rozstrzygnięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Również naruszenie art.10 K.p.a., w ocenie sądu, pozostało bez takiego wpływu, sąd bowiem nie dopatrzył się go z urzędu, zaś skarżący nie naprowadził na wystąpienie materiałów i dowodów, których niemożność przedstawienia organowi wpłynęła na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wydana w przedmiocie skierowania Z.H. na badanie psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej wskazał przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz.151 ze zm.). W myśl powołanego przepisu starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami weszły w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. Z mocy art. 136 ust. 1 powołanej ustawy w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Zatem podstawą do skierowania skarżącego na badania psychologiczne winien być art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), zgodnie z którym badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany w drodze decyzji przez organ jeżeli przekroczył liczbę punktów 24 otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 niniejszej ustawy. W ocenie sądu, z uwagi na fakt, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i ustawy o kierujących pojazdami, w odniesieniu do osób dopuszczających się przekroczenia limitu punktów karnych w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego – zawierają takie same regulacje, jeśli chodzi o procedurę i konsekwencje prawne przekroczenia limitu 24 punktów, przywołanie przez organy niewłaściwej podstawy prawnej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do skierowania skarżącego na badania psychologiczne w formie decyzji administracyjnej w oparciu o podstawę prawną wynikającą z obowiązujących przepisów prawa, tyle że wadliwie przywołaną przez organy. W myśl art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Brzmienie przywołanego powyżej przepisu wskazuje na kategoryczny obowiązek skierowania przez organ właściwy (czyli po wejściu w życie 19 stycznia 2013 roku ustawy o kierujących pojazdami - starostę) kierowcy na badanie psychologiczne, w przypadku stwierdzenia, że na skutek dokonanych naruszeń przepisów ruchu drogowego, suma przypisanych za te naruszenia punktów karnych w prowadzonej przez Policję ewidencji przekroczyła 24. Obowiązek ten nie może zostać w żaden sposób uchylony poprzez późniejsze zachowanie kierowcy, a w szczególności poprzez przystąpienie do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i dokonaną w tym trybie redukcję punktów, co znajduje potwierdzenie w przepisach wykonawczych do ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 powołanej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r., zwane dalej "rozporządzenie z 2012 r.". W § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Zatem zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca jest bowiem poddawany obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji, skierowaniu na badania psychologiczne i innym konsekwencjom wynikającymi z przepisów. Skarżący, pomimo składanych wniosków o umorzenie postępowania w sprawie, nie przedłożył zaświadczenia o odbyciu szkolenia, które mogłoby spowodować zmniejszenie liczby punktów za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego przypisanych mu w okresie [...], tj. łącznie 29 punktów. W tej sytuacji organy obu instancji słusznie przyjęły, że skarżący przekroczył dopuszczalny limit punktów (24) i tym samym musiał zostać poddany obowiązkowi badań psychologicznych. Jednocześnie organy te, działając zgodnie z prawem, wykluczyły możliwość odjęcia punktów z uwagi na odbyte szkolenie, gdyż w tym zakresie są związane wnioskiem Policji prowadzącej ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, o której mowa w art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przedłożone w tym zakresie dowody – prawomocny wyrok Sądu Rejonowego oraz mandaty karne – w ocenie sądu, potwierdzają przypisaną skarżącemu liczbę punktów. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego podkreślenia wymaga, że na tle przepisów art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonywały różnej ich interpretacji. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdza, że kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych. Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że kwestionowany w skardze przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko więc odpowiada unormowaniom zawartym w art. 124 ust.1 pkt 2 lit. b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2011 r., II SA/Ke 561/11, LEX nr 966380; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., III SA/Łd 175/11, LEX nr 1101829; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 723/10, LEX nr 990279; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10, LEX nr 745196; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2010 r., II SA/Ol 1083/09, LEX nr 634640). Reasumując, w ocenie sądu w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, który nakładał na nie obowiązek wydania decyzji o skierowaniu strony na badania psychologiczne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.