II SA/Sz 304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej J. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz N. decyzją wydaną w dniu [...] nr [...] na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) dalej – "k.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn.zm.) – dalej "u.p.z.p." po rozpatrzeniu wniosku J. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, chodników, placu zabaw wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz niezbędnym zagospodarowaniem terenu na terenie działek o nr geodezyjnym [...] w obr. [...] miasta N.. W decyzji tej organ określił m.in. rodzaj inwestycji jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 24,4%, powierzchnię terenu biologicznie czynną co najmniej 40% powierzchni terenu inwestycji; szerokość elewacji frontowej dla pojedynczego budynku do 30m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 11 m; geometrię dachu – kąt nachylenia połaci dachowych od 2 do 15%, płaski układ głównych połaci dachowych oraz dowolny kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Odwołania od opisanej decyzji złożyli M. D., P. S. oraz A. B.-S. wywodząc, że: - na analizowanym obszarze przeważa zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności zabudowy, a decyzja wprowadza zabudowę wielorodzinną o wysokiej intensywności zabudowy. Zawarty w niej wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki nie oddaje intensywności zabudowy, a w przypadku realizacji wnioskowanej zabudowy nastąpi skumulowanie zabudowy wielorodzinnej, wysokiej do 11m, podczas gdy w sąsiedztwie istnieje zabudowa jednorodzinna o wysokości 6-7m; - dach planowanej zabudowy wskazuje, że ma być on płaski, podczas gdy kąt nachylenia dachów zabudowy istniejącej stanowią budynki ok. 6,7m i "dachach wysokich", a dachy płaskie stanowią nieliczne wyjątki. Nadto z analizy wynika, że dach powinien mieć 30-45 stopni; - przyjęty w decyzji projekt skomunikowania osiedla zakłada skorzystanie z drogi wojewódzkiej i gminnych, co jednak nie przesądza, że inwestor będzie korzystał zarówno z drogi wojewódzkiej jak i gminnych, które to nie spełniają standardów dróg w zakresie ich szerokości, co będzie powodowało korki, hałas wywierając tym samym uciążliwy wpływ na inne nieruchomości W oparciu o wskazane zarzuty skarżący zażądali uchylenia kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności wskazało na uchybienie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, podając, że pomimo adnotacji doręczyciela "nie żyje" na przesyłce zawierającej zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowanej do H. K. i G. K., prawidłowo uznanych za strony postępowania jako właścicieli nieruchomości na które oddziaływać będzie planowana inwestycja, organ nie wyjaśnił, kogo ta adnotacja dotyczy oraz na jakiej podstawie przyjął, że w miejsce rzekomo nieżyjących osób weszła E. J., podczas gdy obowiązkiem organu było ustalenie daty śmierci strony postępowania, tj. czy zgon nastąpił przed wszczęciem postępowania, czy w jego toku oraz, czy istnieją spadkobiercy legitymujący się bądź postanowieniem sądu stwierdzającym nabycie spadku, bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. W przypadku ustalenia, że śmierć strony nastąpiła w toku postępowania, organ winien podjąć próbę wezwania spadkobierców strony – jeżeli postępowania spadkowe zostały w przewidziany prawem sposób zakończone - i prowadzić dalej postępowanie z ich udziałem. W sytuacji braku możliwości wezwania spadkobierców, zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku śmierci strony przed wszczęciem postępowania, organ również byłby zobligowany do ustalenia spadkobierców strony i umożliwienia im wzięcia udziału w postępowaniu jako stronom. Jeśliby spadkobiercy nie byliby ustaleni zgodnie z prawem, to konieczne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. z jednoczesnym wezwaniem zainteresowanych do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku. Opisane uchybienie spowodowało naruszenie przez organ I instancji dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc jednocześnie do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i stanowiąc podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ uchybienie organu I instancji nie może zostać konwalidowane na etapie postępowania II instancji. Kolegium odniosło się również do pozostałych uchybień organu powiatowego. Zaznaczyło, że podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obszar analizy powinien być wyznaczony wokół działki, której dotyczy wniosek o wydanie ustalenie warunków zabudowy, a obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, lecz nie mniej niż 50 metrów. Przy czym użycie przez ustawodawcę sformułowania "wokół działki" nie oznacza, że w każdym przypadku obszar analizowany ma być wyznaczony w ten sposób, aby działka objęta wnioskiem znajdowała się w jego centralnym miejscu, a sam teren miał kształt okręgu. Niemniej takie wyznaczenie terenu analizowanego – jeżeli nie przemawiają za tym inne okoliczności – jest pożądane. Tymczasem w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wokół działek na których planowana jest inwestycja, jednakże w odległości mniejszej niż front działki. W ocenie Kolegium, mając na uwadze treść § 2 pkt 5 przywołanego rozporządzenia w myśl, którego przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, w analizie powinno zostać jasno powiedziane, która część nieruchomości stanowi front. Tymczasem, w oparciu o zgromadzony materiał, nie sposób ustalić, czy główny wjazd lub wejście na działkę będzie od ul. [...], czy od ul. [...] poprzez drogę gruntową oznaczoną nr [...]. Przy czym nawet przyjęcie, że frontem jest część działki przylegająca do drogi ul. [...], to granica obszaru analizowanego nie przebiega w odległości trzykrotności tego frontu od granic nieruchomości, a w odległości ok. 2,5 krotnej. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego powoduje oparcie wydanej w sprawie decyzji na niedokładnie ustalonym stanie faktycznym, co poza naruszeniem § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia powoduje także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium dopatrzyło się także uchybień w zakresie ustalonych w decyzji organu I instancji parametrów i wskaźników zabudowy, wskazując w tym zakresie, że sporządzone w analizie zestawienie tabelaryczne podające powierzchnię działki, powierzchnię zabudowy budynków nie zawiera określenia jednostek podanych wielkości. Różnice wielkości podanych liczb nakazują domniemywać, że są to jednostki różne od siebie, podczas gdy dla jasności i możliwości zweryfikowania wskaźnika powierzchni zabudowy jednostki powierzchni działki i powierzchni zabudowy powinny być jednakowe. Uchybienie stanowi również określenie przez organ I instancji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyłącznie przez podanie wartości maksymalnych, ponieważ tak pozostawiona swoboda dla inwestora jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ponadto organ powiatowy nieprawidłowo dokonywał doręczeń małżonkom, kierując korespondencję do małżonków łącznie jako jeden list, a nie oddzielnie, co zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych narusza dyspozycję art. 40 K.p.a.. Naruszona została również zasada czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 40 § 2 k.p.a., ponieważ pomimo skutecznego ustanowienia przez J. P. jako pełnomocnika – M. D., decyzja została doręczona jedynie J. P.. J. P. złożył sprzeciw od opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie: 1/przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że H. K. i G. K. są stronami postępowania, ponieważ działka o nr [...] leży w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, podczas gdy działkę tę oddziela od działek, na których ma powstać inwestycja droga gminna, w związku z czym inwestycja nie będzie oddziaływać bezpośrednio na tę nieruchomość, zatem nieruchomość ta może być brana pod uwagę jedynie w ustalaniu obszaru analizowanego, a także poprzez przyznanie statusu strony w rozumieniu tego przepisu uczestnikom postępowania, w szczególności zaś osobom skarżącym decyzję Burmistrza N., bez podania podstawy prawnej i wyjaśnienia dlaczego organ II instancji uznał, że obszar oddziaływania obiektu wprowadzi ograniczenia, w tym w zabudowie, na nieruchomościach uczestników, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w sprawie inwestycji dotyczy ich praw; b) art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że ustalenie spadkobiercy w postępowaniu administracyjnym nie może wynikać z oświadczenia i wymaga legitymowania się przez spadkobiercę postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia, w sytuacji, gdy dokumenty te mają charakter deklaratoryjny, a status spadkobiercy powstaje z mocy prawa; c) art. 40 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że doręczenie pisma w jednej kopercie obojgu małżonkom stanowi naruszenie tych przepisów, w sytuacji, gdy żaden z małżonków będących stroną postępowania nie kwestionuje skuteczności tego doręczenia; d) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że doręczenie pisma stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi stanowi naruszenie tego przepisu, w sytuacji kiedy M. D. i J. P. nie kwestionują skuteczności tego doręczenia i potwierdzają otrzymanie korespondencji w sprawie; e) w konsekwencji powyższych zarzutów ppkt a-d, bezpodstawne przyjęcie naruszenia przez organ I instancji art. 7, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy wyjaśnienie sprawy przez organ I instancji było wyczerpujące i rzetelne i wszystkim stronom został zagwarantowany czynny udział w sprawie, f) art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte i dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące przyjęciem, że: - obszar analizowany dla inwestycji został ustalony w sposób nieprawidłowy, tj. nie zachowano minimalnej odległości od wszystkich granic działki objętej wnioskiem, - określenie powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyłącznie poprzez podanie wartości maksymalnych jest niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa; g) art. 107 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych motywów podjęcia decyzji, w szczególności wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i przyjęcia, że nie spełniają one wymogów dotyczących tych wskaźników ustalonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. (Dz.U. nr 164, poz. 1588); 2/przepisów prawa materialnego, tj.: a) przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomości właścicieli lub użytkowników wieczystych postępowania znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji przyznania im statusu strony, w szczególności M. D., P. S. i A. B.-S. w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że obszar oddziaływania obiektu wprowadzi ograniczenia, w tym w zabudowie, na nieruchomościach uczestników; b) § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez ich nieprawidłową wykładnię, skutkującą przyjęciem, że sposób ustalenia przez organ I instancji innych wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie spełnia wymogów dotyczących tych wskaźników, ustalonych przepisami przywołanego rozporządzenia, zaś przyjęty obszar analizowany jest niewystarczający i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, c) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, stwierdzenie niedopuszczalności odwołań M. D., P. S. i A. B.-S. oraz utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza N. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej zwanej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). Niezależnie od powyższego, Sąd ma obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji również w odniesieniu do zrealizowania przez organ odwoławczy pierwszorzędnych ustaleń po przystąpieniu do rozpoznania sprawy. Postępowanie przed organem wyższej instancji może bowiem zostać uruchomione tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Brak interesu prawnego u odwołującego się, wynikający z ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy praw i obowiązków odwołującego się skutkuje brakiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Na każdym etapie, a jak wynika z poprzednich uwag, także na etapie postępowania odwoławczego, organ administracji jest więc obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania, jest do tego legitymowany Prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Podkreślenia również wymaga, że nie każda osoba, której organ I instancji doręczył decyzję zyskuje przymiot strony postępowania. Obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób zainteresowanych i zawiadomienie ich o postępowaniu. Obowiązek ten ma charakter proceduralny, co do zasady ma więc służyć zapewnieniu ochrony uprawnień procesowych osób zainteresowanych. Prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego nie jest realizowany jednorazowo, lecz trwa aż do czasu zakończenia tego postępowania. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że krąg stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy określa stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji, który nie musi być ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem o ustalenie tych warunków. Dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego osób wnoszących odwołanie w prowadzonym postępowaniu niezbędne jest poczynienie ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na jej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 stwierdził, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek nie oznacza, że zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) sąsiednich działek mają przymiot strony w takich postępowaniach. Posiadanie statusu strony zależy od tego, czy zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy konkretnego, realnego i indywidualnego interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy zatem od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Z powyższego wprost wynika zatem potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego podmiotów, które twierdzą, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 854/12, LEX nr 1559920). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy poczynił pewne ustalenia dotyczące kwestii formalnych, jednakże w pierwszej kolejności nie wyjaśnił statusu osób, które zainicjowały postępowanie odwoławcze uznając a priori, że są one stronami postępowania. W tej sytuacji przystąpienie do oceny merytorycznej sprawy a następnie wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać co najmniej za przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi w pierwszej kolejności postępowanie wyjaśniające mające na celu zweryfikowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy statusu osób, które wniosły odwołanie od decyzji a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń bądź to przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy, bądź wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.