II SA/Sz 306/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Asesor WSA Joanna Wojciechowska /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007r. sprawy ze skargi U. F. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za [...] r. I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej U. F. kwotę [...]/ [...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych [...] na rok [...] dla U. F. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...]r. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...]r. dotyczącą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] dla U. F. Powyższą decyzję utrzymał w mocy decyzją Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...]r, która to została zaskarżona przez U. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W przypadku oddalenia skargi przez Sąd, zaistnieje konieczność ponownego wydania decyzji przez Kierownika w sprawie płatności bezpośrednich za rok [...] i możliwość wszczęcia windykacji wypłaconych wcześniej kwot i nałożenie sankcji zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitości Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, które będą potrącane z płatności, do której producent jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Organ uznał, że wyrok WSA w Warszawie stanowi zagadnienie wstępne i z tego powodu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. U. F. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem dalszego prowadzenia postępowania oraz wydanie decyzji co do istoty sprawy. Zarzuciła postanowieniu błędne przyjęcie, iż rozpatrzenie skargi na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 104/2006 z dnia 2 października 2006r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a w konsekwencji, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie może nastąpić do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazała, że spełnia wszystkie przesłanki do wydania jej decyzji sprawie płatności bezpośrednich do gruntów za rok [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia U. F. od postanowienia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 104/2006 z dnia 2 października 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dyrektor wskazał, że w chwili obecnej nie zostało zakończone powyższe postępowanie sądowoadministracyjne, które ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji w sprawie przyznania płatności za rok [...], dlatego też zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. U. F. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła postanowieniu błędne przyjęcie, iż do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego wniesieniem przez stronę skargi na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 104/2006 z dnia 2 października 2006r. zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Powyższe postępowanie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i jest wynikiem uchybień pracowników organu. Wskazała, że spełnia wszystkie przesłanki do wydania jej decyzji w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów za rok [...]. Zmiana okoliczności, która ewentualnie mogłaby nastąpić na skutek oddalenia skargi może być przedmiotem wznowienia postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że wydanie skarżącej decyzji przyznającej płatności obszarowe za rok [...] przed oddaleniem jej skargi, której rozpatrzenie jest zagadnieniem wstępnym, wymagane byłoby nie tylko wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej płatności obszarowe za rok [...],ale także, po wyczerpaniu procedury odwoławczej i uprawomocnieniu się decyzji, wydanej w skutek wznowienia postępowania, wystąpiłby obowiązek przeprowadzenia procedury windykacyjnej, która jest dwuinstacyjna. W sytuacji oddalenia skargi przez sąd w niniejszej sprawie, przeprowadzenie powyżej przedstawionych działań zajmie mniej czasu niż obecne oczekiwanie na wyrok sądu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zaangażuje znacznie większe środki w przeprowadzenie dalszych postępowań administracyjnych, ewentualnie postępowań sądowych, a ponadto skarżąca będzie dysponowała płatnościami za rok [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą procedurą odsetki od nienależnie i nadmiernie pobranych płatności naliczane są dopiero od daty odbioru decyzji o ustaleniu kwoty nadmiernej lub nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a tym samym stanowią rozdaj nieoprocentowanej pożyczki od Skarbu Państwa. Za oddaleniem skargi przemawiają przepisy prawne i słuszny interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Formułując wymóg istnienia zależności, Kodeks postępowania administracyjnego nie określił jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Trafnie przyjmuje zatem judykatura, że chodzi tu o "bezpośredni związek przyczynowy" (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.), "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55). Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można jednak utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienia wyr. NSA: z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6 października 1997 r., II SA 14/97, niepubl.; por. także wyr. NSA z dnia 7 maja 1999r., IV SA 744/97, niepubl.). Co do samej istoty zagadnienia wstępnego należy podkreślić, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi skarżącej na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 104/2006 z dnia 2 października 2006r. związane z płatnościami obszarowymi za rok [...]. Tym samym nie zaistniała przesłanka umożliwiająca zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów za rok [...]. Hipotetyczne rozważania dotyczące możliwości utrudnień proceduralnych, na które organ się powoływał nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Z powyższych względów uznając, że zaskarżone postanowienie we wskazanym powyżej zakresie zostało wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzekł jak w sentencji, uchylając także postanowienie organu I instancji na zasadzie art. 135 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.