II SA/Sz 307/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego T. S. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu na zasadzie prawa pomocy. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim nakazał właścicielowi lokalu mieszkalnego, tj. Gminie Miasto, reprezentowanej przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych, doprowadzenie do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego – ściany szczytowej budynku przy ul. [...] poprzez trwałe zamurowanie otworu okiennego w lokalu mieszkalnym nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Spółka A. z dnia [...] r., które wniosło do organu o sprawdzenie stanu prawnego okien wykonanych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] . Spółka jest właścicielem działek przy ul. [...] oraz ul. [...] , na której zaprojektowano budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ architektoniczno-budowlany uzależniał bowiem wydanie pozwolenia na budowę od zamurowania okien w ścianie istniejącego budynku przy ul. [...]. Spółka zwróciła się w tej sprawie do Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych, lecz spotkała się z odmową zamurowania okien. W toku postępowania, organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielem przedmiotowego budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], a zarządcą "D. Natomiast właścicielem lokalu nr [...] w wymienionym wyżej budynku mieszkalnym, jest Gmina Miasto, w imieniu którego zarząd i reprezentowanie na mocy statutu, sprawuje Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych. Organ ustalił, że w budynku przy ul. [...], w lokalu nr [...] znajduje się otwór okienny o wymiarach ok. 80 na 185 cm, wykonany przez uprzedniego najemcę H. G., najprawdopodobniej w latach 70-tych poprzedniego wieku, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Aktualnie najemcą wymienionego lokalu mieszkalnego nr [...], jest B. N. Organ stwierdził, że roboty polegające na wykuciu otworu okiennego, w ścianie usytuowanej w granicy działki, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji rozważył możliwość zastosowania instytucji legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej i uznał, że przepisy obowiązujące od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku nie dopuszczały lokalizacji otworów okiennych w granicy z nieruchomością sąsiednią. Roboty budowlane, o których mowa w sprawie, zostały wykonane niezgodnie z przepisami prawa i w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim, nie można doprowadzić tych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. zachowania okna, a jedyną możliwością usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jest przywrócenie stanu poprzedniego. W końcowej części uzasadnienia decyzji, organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa m.in. w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Według organu, następca prawny inwestora, którym był uprzedni najemca lokalu mieszkalnego, jest właściciel lokalu nr [...], tj. Miasto i dlatego obowiązek wynikający z decyzji został nałożony na właściciela lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. N. Odwołujący wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r., jego rodzina otrzymała dobrodziejstwo, w postaci dwóch pokoi z oknami, po zmarłym poprzednim najemcy. W protokole przekazania, sporządzonym przy udziale Komisji, wymieniono, że przekazanie dotyczyło 2 pokoi, a nie pomieszczeń gospodarczych. Z tego względu, zdaniem J. N. domniemać należy, że istniało pozwolenie na przedmiotowy otwór okienny. Nadto, jak zauważył odwołujący się, z protokołu z 1967 r. o pomiarze powierzchni lokalu nr [...], wynika, że żadne z pomieszczeń nie ma statusu izby bez okna. J. N. podał, że w dyspozycji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mieście Grodzkim pozostawała tylko umowa najmu dotycząca przedmiotowego lokalu oraz fotografia okna sporządzona przez Inspektora. Odwołujący się stwierdził, że pracownik zarządzającego lokalem ZBiLK-u nie dostarczył organowi pierwszej instancji dokumentacji dotyczącej lokalu za lata 1958 -1982. Według podejrzeń autora odwołania, w decyzji z 1958 r. istniało pozwolenie na wybicie otworu okiennego, a w latach 70-tych ubiegłego wieku zmieniana była stolarka okienna. Do odwołania, załączona została decyzja o najmie lokalu nr [...] , w budynku przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania podpisanego przez J. N., zamieszkałego przy ul.[...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu decyzji, organ drugiej instancji wskazał, że z odwołaniem od decyzji z dnia 12 listopada 2012 r., wystąpił J. N. syn B. N., najemcy lokalu nr [...]. Jak zauważył organ odwoławczy, istota wniesionego odwołania sprowadza się do ustalenia, czy lokatorowi, będącemu synem najemcy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu, zajmowanym na zasadzie umowy najmu. Rozstrzygając tę kwestię, organ odwoławczy odniósł się do brzmienia art. 28 K.p.a., określający, kto może być zaliczony do kręgu stron i uczestników postępowania administracyjnego, oraz podał, że pojęcie strony można wyprowadzić tylko z konkretnej normy prawnej, która może posłużyć do sformułowania interesu prawnego danego podmiotu. Organ wskazał, że w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, znajduje się uszczegółowienie pojęcia interesu prawnego, sformułowanego na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, że stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę może być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem postępowania. Z akt sprawy wynika, że J. N. nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul.[...], którego postępowanie administracyjne dotyczy. Lokal ten zajmuje na zasadzie najmu, którego głównym najemcą jest B. N. Kierując się powyższym, organ drugiej instancji uznał, że w świetle art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, J. N. nie był stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym osoba ta nie mogła wnieść skutecznie odwołania. W tych warunkach, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postępowanie odwoławcze należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2013 r., złożył J. N. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, której zarzucił naruszenie art. 6 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a., a także zarzucił naruszenie art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uszczegóławiając wymienione zarzuty, skarżący podał, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji brak było przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, na okoliczność: kto i kiedy wykonał otwory okienne w lokalu nr [...] oraz kto następnie wykonał i wstawił stolarkę okienną, czy i kiedy były te okna wymieniane, a w szczególności, czy do wymiany okien doszło w czasie trwania stosunku najmu, którego stroną jest J. N. Podał, że organ odstąpił od przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, w szczególności ustalenia, czy w czasie trwania stosunku najmu, którego stroną jest J. N., doszło do wymiany okien (prac budowlanych), zwłaszcza o niezbadaną okoliczność, czy doszło do zmiany wielkości otworów okiennych, a zatem brak było zbadania, czy skarżący mógł w przypadku wykonania przez niego takich prac uzyskać status inwestora, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tej mierze skarżący zarzucił dodatkowo organowi brak podjęcia inicjatywy dowodowej z urzędu. Skarżący sformułował zarzut, iż nie został poinformowany przez organ, że wymiana okien skutkująca zmianą wielkości otworów okiennych (powiększenie, zmniejszenie), traktowana jest jako remont lub przebudowa, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i jednocześnie prowadzi do uznania osoby wykonującej takie prace, za inwestora w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Także, zdaniem strony, brak było dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego i zeznań świadków, na okoliczność, kto i kiedy wykonał otwory okienne w przedmiotowym lokalu. Ponadto skarżący zauważył, brak wskazania, w części uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, kogo organ drugiej instancji uznał za inwestora w zakresie wykonania otworów okiennych i stolarki okiennej, który to podmiot mógłby ewentualnie zostać uznany za stronę postępowania. Skoro zaś organ takiego ustalenia nie poczynił, to zdaniem skarżącego, nie sposób jest stwierdzić, kto był inwestorem, a zatem również dlaczego skarżącego nie uznano za takiego inwestora. Skarżący zanegował sposób załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem J. N. powinien on być uznany za stronę postępowania, w świetle art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie zgodził się z uznaniem organu, że nie posiada interesu prawnego w sprawie administracyjnej, bowiem uznanie to wynika z błędnego ustalenia organu, że skarżącemu nie można przypisać atrybutów inwestora, w zakresie dokonanych zmian w ścianie budynku. Dla skarżącego cała decyzja organu drugiej instancji jest niejasna i niezrozumiała, gdyż nie zawiera ona uzasadnienia faktycznego, z którego wynikałoby, dlaczego skarżący nie został uznany za inwestora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielając odpowiedzi na skargę J. N. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wyznaczony na zasadzie prawa pomocy, pełnomocnik skarżącego z urzędu, adw. T. S. w piśmie z dnia [...] r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Precyzując skargę, poprzez swego pełnomocnika, skarżący podał, że doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że odwołanie dotyczy sprawy o pozwolenie na budowę, a tym samym przyjęciu, że nie można skarżącego uznać za stronę postępowania. Nastąpiło również naruszenie art. 28 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżącemu przysługuje status strony postępowania, zgodnie z przedmiotowym opisem. Pełnomocnik podał, że pozostałe zarzuty, wnioski i argumentacja na ich poparcie, wynikające ze skargi, pozostają bez zmian. Skarżący sprostował wskazane w skardze informacje, że najemcą lokalu jest jego matka B. N. Niemniej jednak skarżący pozostaje osobą pełnoletnią uprawnioną do zamieszkiwania w tym lokalu, a więc jest on solidarnie odpowiedzialny za uiszczanie opłat czynszowych z tytułu użytkowania przedmiotowego lokalu. Naruszenie interesu prawnego w tym przypadku polega przede wszystkim na niewątpliwym obniżeniu funkcjonalności zajmowanego przez skarżącego lokalu. Na marginesie skarżący wskazał, że uzyskanie tytułu prawnego do przedmiotowego pokoju z oknem nastąpiło w wyniku "rozgęszczenia" czyli powiększenia przedmiotu najmu, a właściciel Gmina Miasto , w żadnym razie nie uzależnił wyrażenia zgody na przedmiotowe powiększenie od zalegalizowania, wcześniej powstałego otworu okiennego. Na rozprawie sądowej, w dniu 22 sierpnia 2013 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skargi i dodatkowo oświadczył, że w pokoju, w którym ma być zamurowane okno, znajduje się piec kaflowy. Uczestnik postępowania P. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Poddając ocenie kwestionowaną przez J. N. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2013 r., należy mieć na uwadze, iż podstawą prawną jej wydania był przepis art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zasadność zastosowania powyższego przepisu należy rozważyć przez pryzmat, przyjętej przez organ drugiej instancji bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (art. 105 § 1 K.p.a.), z uwagi na brak interesu prawnego po stronie J. N. do udziału w postępowaniu administracyjnym, w kontekście zagadnienia, jakie wiąże się ze wskazaniem, kto może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 201 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W doktrynie wskazuje się, że pojęcie "strona postępowania administracyjnego" jest instytucją procesową, rozumianą jako zespół norm prawnych, odnoszących się do sytuacji prawnej wyodrębnionej ze względu na doniosłość społeczną lub prawną. W tym zespole norm prawnych będą zmienne, że swej natury, normy materialnego prawa administracyjnego, finansowego, ubezpieczeń społecznych, prawa pracy, czy też innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, gdy poddają one niektóre sprawy władczej, decyzyjnej regulacji przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2012 r., s. 190). Przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest przepis art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację prawną określonego podmiotu. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu materialnego prawa, z którego wypływałoby prawo do żądania działania w określony sposób przez organ administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 Kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw /interesów prawnych/ lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. (por. tezę do wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/99, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania. Powyższe wywody, doznają dodatkowo modyfikacji, z uwagi na przedmiot sprawy objętej postępowaniem administracyjnym z zakresu prawa budowlanego. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego, wyróżnia się pojęcie strony w art. 28 ust. 2 ustawy, w sprawie o pozwolenie na budowę. Przepis ten, nie mógł wprawdzie posłużyć bezpośrednio organowi odwoławczemu do formułowania ocen o braku interesu po stronie J. N. do wniesienia odwołania od decyzji wydanej na art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. Jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę, że wywody organu odwoławczego w kontekście stosunków prawnych jakie łączą skarżącego z właścicielem lokalu, uwzględniały specyfikę postępowania mającego za cel doprowadzenie do stanu zgodności z prawem robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia, czy zgłoszenia. Stosownie bowiem do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, podmiotami obowiązanymi do wykonanie czynności nakazanych w art. 48 , art. 49 b, art. 50 a raz art. 51 ustawy Prawo budowlane, są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu. Nie dotyczy to jednak przypadku najemcy obiektu budowlanego lub osób z nim zamieszkujących. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do podmiotów, których tytuł do korzystania z lokalu wynika z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest umowa najmu, nie można zaliczyć do kręgu osób wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazów doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o nakazie rozbiórki, czy też inna decyzja wydana w omawianym trybie ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05, opubl. w Lex nr 320901). Jak wynika z okoliczności sprawy, otwór okienny został wykonany w latach 70-tych ubiegłego wieku, przez ówczesnego najemcę H. G., a zatem w czasie, w którym zarówno B. N. jak i członkom jej rodziny, nie przysługiwało prawo do zajmowania pokoju, w którym ów otwór został wykuty. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii dokumentu, którego wiarygodności, jako dowodu, skarżący nie kwestionował, wynika, że dopiero decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 lutego 1982 r., B. N. oraz członkowie jej rodziny, w tym J. N., nabyli prawo do zajmowania przedmiotowego pokoju. Z tych też względów, nie sposób uznać J. N. oraz osób wspólnie z nim zamieszkujących za ewentualnych inwestorów przedmiotowej samowoli. Natomiast powołana przez skarżącego umowa najmu zapewnia najemcy i innym lokatorom uprawnionym mocą wymienionej decyzji z 1982 r. tylko ściśle określony zakres uprawnień względem rzeczy. Nawet gdyby właściciel lokalu przeniósł, w umowie najmu, odpowiedzialność za samowolę budowlaną na najemcę, nie może to wywołać skutków na gruncie przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok NSA O/Z w Łodzi z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 1536/98, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa. gov.pl.). Konieczne jest także wskazanie, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest, po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (patrz teza nr 1 do wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, opubl. w Lex nr 81670). W sprawie niesporne jest, że określony w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 listopada 2012 r., obowiązek doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego, dotyczy lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miasto. Z akt sprawy nie wynika, aby to najemcy lokalu nr [...] przy ul. [...]byli zarządcami nieruchomości/lokalu. W takiej zaś sytuacji, organy słusznie uznały, że adresatem decyzji mógł być wyłącznie właściciel lokalu, którym jest Gmina Miasto reprezentowana przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych. Uzupełniająco wskazać należy, że stosownie do art. 61 Prawa budowlanego, to na właścicielu lub zarządcy obiektu spoczywa obowiązek użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania w stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Powołane w tymże uzasadnieniu wyroku, przepisy ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w tym Kodeksu cywilnego dotyczących najmu (art. 659 – art. 679 oraz art. 680 - art. 692 K.c., jak też nie naruszają zasad określonych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powyższa uwaga dotyczy argumentu użytego w uzupełnieniu skargi, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego wynika, w tym przypadku, w niewątpliwym obniżeniu funkcjonalności zajmowanego przezeń lokalu. Uwaga ta mogłaby być uwzględniona jedynie w kategoriach zarzutu w sporze i roszczenia pomiędzy najemcą a wynajmującym (właścicielem nieruchomości), w sposobie używania przedmiotu najmu. W takim przypadku, jak to już zostało wyżej wskazane, ustawodawca odsyła do norm prawa cywilnego oraz do treści umowy najmu. Jednakże sankcje, które mogą być stosowane przez wynajmującego w stosunku do najemcy z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej, nie mają swojego źródła w postępowaniach administracyjnych stosowanych wobec odpowiedzialnego za obiekt budowlany jego właściciela, lecz mają wymiar cywilnoprawny i dotyczą relacji jakie wynikają dla stron z umowy najmu. Odnosząc się do podnoszonych przez J. N. szeregu zarzutów, co do sposobu prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd stwierdza, że nie mogły one odnieść zamierzonego skargą skutku, z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Aktualne w tej mierze pozostają tezy, jaki zostały wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1998 r., sygn. akt OPS 16/98 (opubl. w ONSA 1999/4/119, Prok.i Pr.-wkł. 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, a także w Lex nr 37956), a mianowicie, że prawo do wnoszenia odwołań jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można po pierwsze do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane, a po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie na podstaw do rozstrzygania sprawy, co do jej istoty, tzn. nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia postępowania odwoławczego powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej. Reasumując Sąd uznał, że zarzuty skargi J. N. o naruszeniu wydaną decyzją przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, okazały się nietrafne, gdyż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że J. N. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co też zdeterminowało załatwienie sprawy przez organ drugiej instancji, w sposób określony w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. umorzenia postępowania administracyjnego odwoławczego. Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę J. N.