II SA/Sz 309/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi M. i B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [..,] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 18, art. 23 §1, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i B. S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakładające na w/w grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...]zł. Organ odwoławczy ustalił, że Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nałożył, na podstawie art. 121 w zw. z art. 2 § 1 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na M. i B. S., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: [...] zł z powodu uchylenia się przez w/w od wykonania obowiązku określonego w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. tj. rozbiórki garażu dwustanowiskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] - w pasie drogowym ul. [...] w [...]. Zażalenie na w/w postanowienie złożyli M. i B. S. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości kwestionowanego postanowienia i umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji. Małżonkowie S. nie zgadzają się z wysokością naliczonej kary, która ich zdaniem jest niezwykle restrykcyjna i nieadekwatna do przedmiotu sporu. Z uzasadnienia postanowienia organu wynika, że decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 48 ust 1 prawa budowlanego, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i B. S. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego, wybudowanego na działce nr [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi - w pasie drogowym ul. [...]w [...], organ powiatowy uznał bowiem, że legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej jest niemożliwa ze względu na sprzeczność z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy w/w decyzję PINB z dnia [...]r. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt. SA/Sz 226/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę małżonków S. na wyżej przytoczoną decyzję ZWINB. Mając na względzie powyższe, PINB stwierdził, iż decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu stała się ostateczna i podlega bezzwłocznemu wykonaniu. Skoro skarżący nie przystąpili do wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nałożył, na podstawie art. 121 w zw. z art. 2 § 1 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: [...]zł z powodu uchylenia się przez w/w od wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących uchylił w/w postanowienie PINB z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, co czyniło niemożliwym ustalenie przez ZWINB zasadności przesłanek, jakimi kierował się PINB wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, PINB wydał postanowienie z dnia [...]r. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie zaś z art. 121 § 5 tejże ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej został wydany na podstawie art. 48 ust 1 prawa budowlanego. Przepis ten zaś nie przewiduje dla organów nadzoru budowlanego możliwości określenia terminu wykonania nakładanych na jego podstawie obowiązków. Oznacza to, że adresat decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu, jest zobowiązany wykonać nałożony w niej obowiązek niezwłocznie po staniu się tej decyzji ostateczną. Decyzja, z której wynika przedmiotowy obowiązek, a więc decyzja PINB z dnia [...]r., stała się ostateczna już z chwilą utrzymania jej w mocy przez decyzję ZWINB z dnia [...]r. Zdaniem organu wysokość orzeczonej grzywny została naliczona prawidłowo, zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwestionowany obiekt jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, dlatego też w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania, przewidziane przepisami art. 120 ww. ustawy, ograniczenia wysokości grzywny. Mając na względzie powyższe, uznał iż grzywna w celu przymuszenia została nałożona przez organ powiatowy zasadnie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących, podkreślono, iż postanowienie PINB z dnia [...]r., zostało uchylone wyłącznie ze względu na ujawnione uchybienia proceduralne, które zostały usunięte w postanowieniu organu powiatowego z dnia [...]r. Niezależnie od powyższego, ZWINB poinformował skarżących, iż zgodnie z art. 125 § 1 cyt. wyżej ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zaś zgodnie z art. 126 w/w ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli M. i B. S., którzy wnoszą do uchylenia postanowień organów obu instancji. Zdaniem skarżących nałożona na nich grzywna jest wyjątkowo restrykcyjna i nie zgodna z przepisami kpa oraz wyliczona w sposób dowolny, co czyni wydane postanowienie nieważnym z mocy samego prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi są przez sąd z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. Zgodnie z mającym w sprawie zastosowaniem przepisem art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wysokość grzywny stanowi, w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z treści skargi wynika, że powierzchnia zabudowy budynku podlegającego rozbiórce obliczona przez organ na [...] m² nie jest przez skarżących kwestionowana. Pozostaje zatem sprawdzenie, czy wysokość grzywny wyliczona została przy przyjęciu prawidłowej wartości ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie. W wydanym na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwu w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzieleniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1115 ze zm.) komunikacie Prezesa GUS z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. GUS z dnia 31 sierpnia 2009 r., Nr 8, poz. 56) ogłoszona została cena 1 m² powierzchni użytkowej budynki mieszkalnego za [...]r. w wysokości [...] zł, który powinien zastosować organ pierwszej instancji wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, po ponownym rozpoznaniu sprawy. Tym niemniej Sąd stanął na stanowisku iż w niniejszym przypadku wymierzenie przez organ kary grzywny przy zastosowaniu wskaźnika z [...]r. w wysokości [...] zł (Dz. Urz. GUS z dnia 26 lutego 2009 r., Nr 2, poz. 16) obowiązującego w dacie wydanie pierwszego postanowienia przez organ I instancji nie może zostać ocenione jako naruszenie prawa w stopniu kwalifikowanym na tyle, aby uznać je za "rażące". Zgodnie bowiem z treścią art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, ze zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Użycie przez prawodawcę przymiotnika "rażące" w treści art. 139 kpa. służy zaakcentowaniu wyjątkowości sytuacji w której odstąpienie od zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony jest nie tylko możliwe, ale również konieczne. Należy zatem stanąć na stanowisku, iż wydanie rozstrzygnięcia negatywnie kształtującego sytuację strony spowoduje tylko takie naruszenie prawa, przejawiające się w zaskarżonym przez stronę rozstrzygnięciu, które wykazywać będzie daleko idącą sprzeczność z klarowną, zrozumiałą normą prawną. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca dlatego zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z [...]r. uznać należało za zgodne z prawem. Odmienne stanowisko stałoby nadto w opozycji do innych zasad postępowania administracyjnego – zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i zasady legalizmu działania, z których wywodzi się kolejny, zgodnie z którą uchybienia organów administracji publicznej nie mogą powodować ujemnych skutków dla obywatela. Organy egzekucyjne zastosowały wprawdzie niewłaściwa stawkę wymiaru grzywny, nie dokonały jednak pogwałcenia innych przepisów postępowania egzekucyjnego w tym w szczególności art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określającego podstawy do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z tych przyczyn Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek z art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżących w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Powołany wyżej art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w § 1 stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść powyższych przepisów wskazuje, iż ustawodawca pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjalności bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Zdaniem Sądu organy obu instancji miały powyższe zasady na uwadze dokonując wyboru spośród dwóch środków egzekucyjnych (grzywna w celu przymuszenia – art. 119 ustawy, wykonanie zastępcze art. 127) zmierzających do wykonania obowiązku rozbiórki. Zdaniem Sądu, zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego może z uwagi na zakres robót wykonywanych przy rozbiórce obiektu, spowodować większe obciążenie finansowe zobowiązanych, bowiem koszt wykonywanej rozbiórki obiektu mógłby być znaczenie wyższy od wysokości grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do zarzutów skarżących podnieść należy, iż istotą grzywny w celu przymuszenia nie jest wezwanie zobowiązanych do jej wpłacenia, lecz przymuszenie z uwagi na wysokości grzywny do wykonania obowiązku, grzywny nie można utożsamiać z karą administracyjną, a dobrowolne, samodzielne wykonanie obowiązku przez zobowiązanych jest mniej dolegliwe i kosztowne niż wykonanie zastępcze. Odnosząc się do argumentu skarżących dotyczącego ich możliwości finansowych stwierdzić należy, iż nie mógł on zmienić oceny zaskarżonego postanowienia. Wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.