II SA/Sz 310/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz strony skarżącej Spółdzielni A. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002r. nr 147, poz. 1230 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a. , w wyniku stwierdzenia uchybień naruszających przepisy przeciwpożarowe opisanych w protokole ustaleń z czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia [...]r. w związku z rozbudową i modernizacją Domu Handlowego A., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej nakazał prezesowi zarządu wykonanie określonych obowiązków. Po pierwsze na podstawie art. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), oraz § 24 ust. 1 pkt 1 lit "b" i § 27 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 80, poz. 563) do [...]r. w strefie pożarowej Domu Handlowego A. zastosować system sygnalizacji pożarowej, obejmujący urządzenia sygnalizacyjno – alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych. Uzgodnić z właściwym miejscowo komendantem miejskim Państwowej Straży Pożarnej sposób połączenia urządzeń sygnalizacyjno – alarmowych systemu sygnalizacji pożarowej z obiektem komendy Państwowej Straży Pożarnej lub obiektem wskazanym przez komendanta. Po drugie na podstawie § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów do dnia 31 grudnia 2006r. dokonać aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego zgodnie z istniejącym stanem techniczno – użytkowym obiektu oraz obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że system sygnalizacji pożarowej jest wymagany w budynkach handlowych wielokondygnacyjnych (więcej niż jedna) o powierzchni strefy pożarowej powyżej 2 500 m2. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zawierającego definicję kondygnacji. Organ I instancji ustalił, na podstawie dokumentów t.j.: "opisu technicznego do projektu architektoniczno – budowlanego" oraz "opisu inwentaryzacji Domu Handlowego A., a także wizji lokalnej, że przedmiotowy budynek handlowy jest dwukondygnacyjny (kondygnacje wydzielone stropami). Pierwszą stanowi piwnica – obejmująca część handlową, magazyny, szatnie oraz parter – obejmujący część handlowa. Ponadto, w trakcie kontroli stwierdzono, że druga kondygnacja nowo wybudowanego obiektu jest połączona z istniejącym budynkiem handlowym i stanowi jedną strefę pożarową o powierzchni ok. 3 300 m2. Odnośnie nałożonego obowiązku polegającego na aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej podniósł, że w instrukcji bezpieczeństwa pożarowego określone winny być m.in. sposoby postępowania na wypadek pożaru i innego zagrożenia, sposoby wykonywania prac niebezpiecznych pod względem pożarowym (jeżeli takie prace są przewidywane), sposoby poddawania przeglądom technicznym i czynnościom konserwującym stosowanych w obiekcie urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic. Organ wskazał, że powyższa instrukcja bezpieczeństwa pożarowego powinna być poddawana okresowej aktualizacji, co najmniej raz na dwa lata, a także po zmianach sposobu użytkowania lub procesu technologicznego wpływających na zmianę warunków ochrony przeciwpożarowej. Odwołanie od punktu pierwszego w/w decyzji wniosła Spółdzielnia A.. Zarzucając organowi I instancji błędną interpretację przepisów w szczególności, co do określenia łącznej powierzchni obiektu DH która zdaniem strony wynosi ok. 2800 m2 a nie 3300m2 oraz wadliwego uznania, że obiekt stanowi jedną strefę pożarową, oraz że jest wielokondygnacyjny. Zdaniem strony odwołującej się nieuzasadnione jest również podłączenie systemu sygnalizacji pożarowej z najbliższą jednostką Państwowej Straży Pożarnej, gdyż przedmiotowy obiekt handlowy zlokalizowany jest w odległości 200 – 300 metrów od budynku "Straży". Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t,j. Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że obowiązek wynikający z przepisu § 24 ust. 1 pkt 1 lit "b" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563 ) polegający na wyposażeniu w urządzenia sygnalizacyjno – alarmowe budynków handlowych wielokondygnacyjnych o powierzchni strefy pożarowej powyżej 2 500 m2., został prawidłowo nałożony przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, na podstawie dokumentów przedłożonych wraz z aktami sprawy, że przedmiotowy obiekt handlowy jest budynkiem dwukondygnacyjnym. Kondygnacje połączone są jedynie schodami, a oddzielone są od siebie przegrodami w postaci stropu. Organ wskazał, że skomplikowany pod względem architektonicznym układ budynku mógł spowodować wątpliwości strony co do ilości kondygnacji, oraz wyjaśnił co należy rozumieć przez antresolę, której przedmiotowy obiekt handlowy nie posiada. Ponadto Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że budynek podzielony jest na trzy strefy pożarowe. Największa strefa pożarowa o powierzchni 2983,61 m2 obejmuje parter budynku (1875,89 m2) na który składają się sale sprzedaży z zapleczami socjalnymi i częścią biurową oraz część piwnicy (1107,72 m2) na którą składają się sale sprzedaży, magazynów, biura, archiwum i część socjalna. Druga strefa zlokalizowana jest w części piwnicznej, obejmuje sale sprzedaży z zapleczem socjalnym o łącznej powierzchni 675,95 m2. trzecią z kolei strefę pożarową stanowi kotłownia o powierzchni 28,31 m2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia A., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy. Strona skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazała na błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego polegającego na przyjęciu że obiekt handlowy jest dwukondygnacyjny, podzielony na trzy strefy pożarowe. Zdaniem skarżącej obiekt handlowy jest jednokondygnacyjny i wobec tego w stosunku do niego powinien mieć zastosowanie przepis § 24 ust. 1 pkt 1 lit "a" Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. (Dz. U. 2006r., nr 80, poz. 563) w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z tym przepisem obowiązek wyposażenia budynku handlowego w system ochrony przeciwpożarowej jest wymagany w przypadku budynku jednokondygnacyjnego o powierzchni strefy pożarowej powyżej 5000 m2. Tymczasem powierzchnia strefy pożarowej obiektu handlowego A. wynosi, zdaniem skarżącej, 2 800 m2. Ponadto strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z interpretacją przepisu § 3 pkt 19 rozp. Ministra Infrastruktury dokonaną przez organ odwoławczy, na podstawie której organ zakwalifikował "dwupoziomową posadzkę Sali sprzedażowej jako antresolę". W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd dokonuje zatem kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i przepisami prawa procesowego. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667) Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jak wynika z akt sprawy w dniach [...]r. organ I instancji dokonał czynności kontrolno – rozpoznawcze w zakresie ochrony przeciwpożarowej w związku z rozbudową i modernizacją Domu Handlowego A.. Następstwem stwierdzenia uchybień naruszających przepisy przeciwpożarowe było wydanie decyzji w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis § 24 ust. 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006r. Nr 80, poz. 563) zgodnie z którym stosowanie systemu sygnalizacji pożarowej, obejmującego urządzenia sygnalizacyjno – alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych, jest wymagane w budynkach handlowych lub wystawowych wielokondygnacyjnych o powierzchni strefy pożarowej powyżej 2 500 m2. Zastosowanie tego przepisu będzie możliwe w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek, czyli w przypadku stwierdzenia, że budynek handlowy jest wielokondygnacyjny oraz posiada powierzchnię strefy pożarowej przekraczającą 2 500 m2. Definicja kondygnacji została wskazana w § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m., z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Jak wynika z ustaleń organu II instancji dokonanych na podstawie dokumentów t.j. "opisu technicznego do projektu architektoniczno – budowlanego" oraz "opisu inwentaryzacji Domu Handlowego A. a także protokołu ustaleń z czynności kontrolno – rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej – przedmiotowy obiekt jest dwukondygnacyjny. W tym przypadku kondygnacje wydzielono stropami i stanowią je piwnica z częścią handlową, magazynową i szatnie oraz parter stanowiący część handlową. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że kondygnacje połączone są jedynie schodami, a obie kondygnacje oddzielone są od siebie przegrodami w postaci stropu. Zdaniem Sądu w świetle powołanego wyżej przepisu oraz oceny materiału dowodowego zawartego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji należy przesądzić, że obiekt handlowy SDH A. jest obiektem dwukondygnacyjnym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej utrzymującej, że jest to obiekt jednokondygnacyjny. Natomiast drugim parametrem uzasadniającym stosowanie systemu sygnalizacji pożarowej w budynkach handlowych wielokondygnacyjnych jest powierzchnia strefy pożarowej. Definicja strefy pożarowej reguluje przepisie § 226 ust 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. zgodnie z którym strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego o których mowa w § 232 ust. 4 (o wymaganej klasie odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów), bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1-7 w/w rozporządzenia. Częścią budynku, która stanowi strefę pożarową jest także jego kondygnacja, jeżeli klatki schodowe i szyby dźwigowe w tym budynku spełniają co najmniej wymagania określone w § 256 ust. 2 w/w rozporządzenia dla klatek schodowych. Zgodnie z § 256 ust. 2 w/w rozp. za równorzędne wyjściu do innej strefy pożarowej uważa się wyjście do obudowanej klatki schodowej, zamykanej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, a w szczególnym przypadku zamykane drzwiami dymoszczelnymi. Stosownie do § 232 ust. 1 w/w rozp. ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory – obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podzielił obiekt handlowy na trzy strefy pożarowe przyjmując, że największa z nich wynosi 2 983,61 m2, wobec tego uznał, że obowiązek wynikający z § 24 ust. 1 pkt 1 lit. "b" został prawidłowo nałożony przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powierzchnię stref ustalił na podstawie dołączonego do akt sprawy materiału dowodowego. Podniósł również, że sama strona wskazuje na powierzchnię strefy pożarowej, która mimo innej wartości niż ustalona przez organ uzasadnia nałożenie obowiązku na podstawie powołanego wyże przepisu. Z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, obowiązek zebrania materiału dowodowego obciąża zarówno organ I instancji jak też organ odwoławczy, który ponownie rozstrzyga sprawę, zaś ta ocena winna znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Wobec powyższego w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Organ jedynie ogólnie stwierdził, że powierzchnię strefy pożarowej ustalił na podstawie dołączonej dokumentacji oraz materiału zdjęciowego dostarczonego wraz z odwołaniem przez organ I instancji, jednakże Sąd po analizie akt sprawy stwierdził brak powołanego materiału zdjęciowego. Ponadto organ nie wskazał na przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej, w tym nie odniósł się do twierdzeń strony w kwestii podawanej przez nią powierzchni strefy pożarowej tylko ograniczył się do stwierdzenia, że jest to powierzchnia uzasadniająca nałożenie obowiązku na podstawie powołanego przepisu § 24 ust. 1 pkt 1 lit "b" rozp. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tej sytuacji wskazana wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie przez Sąd jej pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym. ZKomendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić ogólne zasady postępowania administracyjnego, a także przepis art. 77 § 1 K.p.a. i swym rozstrzygnięciem dać wyraz w uzasadnieniu przedstawiając jego motywy w sposób pełny i jednoznaczny, odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Niezależnie od powyższych uchybień organ odwoławczy winien rozważyć, czy organ I instancji prawidłowo określił adresata decyzji w osobie H. W. Wobec powyższego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwanej P.p.s.a. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach oparto o art. 200, art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.