II SA/Sz 310/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał B. K. rozbiórkę garażu o konstrukcji metalowej, wybudowanego przy budynku mieszkalnym na działce nr [...], bez pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, ponieważ nie został spełniony obowiązek określony w postanowieniu z dnia [...] dostarczenia w terminie do dnia [...] niezbędnych dokumentów celem doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W pkt. 2 decyzji organ nakazał uporządkowanie terenu po rozbiórce garażu. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ ten, zwany dalej "PINB w " wyjaśnił, że w dniu 22 lipca 2013 r. wpłynęło pismo Komendy Miejskiej Policji z prośbą o przeprowadzenie kontroli na działce położonej w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi przez B.K.. W dniu 25 lipca 2013 r., w obecności B.K., przeprowadzono czynności kontrolne na działce nr [..] i ustalono, że nieruchomość zabudowana jest starym, nieużytkowanym budynkiem mieszkalnym pochodzącym sprzed roku, murowanym budynkiem gospodarczym, który według oświadczenia B.K. również pochodzi sprzed roku oraz trzema budynkami gospodarczymi w bardzo złym stanie technicznym. Ustalono także, że w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego, znajduje się murowany parterowy budynek pełniący funkcję mieszkalną, do którego przylega garaż o konstrukcji stalowej, obudowany i przykryty blachą trapezową, posiadający wymiary m i średnią wysokość m. B. K. oświadczył, że pobudował garaż w roku bez pozwolenia na budowę. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół stanowiący dowód w sprawie. W dniu [...] zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie garażu o konstrukcji metalowej wybudowanego na działce nr [...] i w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy wezwano strony do wypowiedzenia się w sprawie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomiono, że protokolarne ustalenia w sprawie samowolnie wybudowanego garażu o konstrukcji metalowej są wystarczające do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. B.K. odebrał osobiście zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 27 sierpnia 2013 r., lecz nie wniósł uwag. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B.K. wstrzymanie wszelkich robót budowlanych związanych z budową garażu oraz dostarczenie w terminie do dnia [...] dokumentów określonych postanowieniem, celem uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ponadto poinformowano inwestora, że w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku, organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie nakazać rozbiórkę garażu. Postanowienie to zostało doręczone B.K. w dniu 30 września 2013 r. Następnie w uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wójt Gminy przekazał organowi pismo strony informujące, że rozbierze garaż blaszany, ale na razie ma skomplikowaną sytuację, gdyż jest pod nadzorem prokuratora. W dniu 28 listopada 2013 r. do PINB wpłynęło pismo L.M. zamieszkałej informujące, że B.K. został zatrzymany i doprowadzony do A. Ś. i w związku z tym prosi o tymczasowe przerwanie prowadzonego postępowania do czasu odzyskania wolności. Pisma te organ nadzoru budowlanego pozostawił bez odpowiedzi, ponieważ w uzasadnieniu postanowienia pouczył stronę o trybie legalizacji samowoli budowlanej. PINB ustalił ponadto, że spadkobiercą zmarłego w [...] roku M.J., współwłaściciela w udziale [...] działki nr [...] położonej , jest jego córka B.W. W tym stanie sprawy, wobec niewykonania przez B.K. obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...], organ nakazał rozbiórkę garażu i uporządkowanie terenu po rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji z dnia [...] r. B.K. oświadczył, że zamierzał rozebrać garaż objęty nakazem rozbiórki, ale obecnie sytuacja w jakiej się znajduje uniemożliwia mu to. Odwołujący się wyjaśnił, że od [...] r. przebywa w A. Ś. i nie jest w stanie określić jak długo to potrwa. Poinformował, że po odzyskaniu wolności we własnym zakresie wykona rozbiórkę garażu, o czym poinformuje organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny , po rozpoznaniu skargi B. K., wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 396/14 uchylił to postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B.K., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt. 2 i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, dalej zwany ZWINB , zawarł ustalenia faktyczne tożsame z ustaleniami organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie przedłożył dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...], co uniemożliwiło doprowadzenie garażu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wobec nie spełnienia warunków określonych postanowieniem, wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione i zgodne z art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego. Natomiast pkt. 2 decyzji dotyczący uporządkowania terenu po rozbiórce garażu organ odwoławczy uchylił i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, z uwagi na brak podstawy prawnej do nakładania na inwestora takiego obowiązku. Odnosząc się do stanowiska inwestora zawartego w odwołaniu dotyczącego niemożności wykonania decyzji z uwagi na pozbawienie wolności organ odwoławczy wyjaśnił, że strona może także działać przez pełnomocnika. Charakter czynności, jaką jest wykonanie rozbiórki, nie wymaga osobistego działania strony. Zatem przebywanie w A. Ś. nie uniemożliwia wykonanie rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję B.K. podniósł, że garaż, którego dotyczy decyzja nie jest trwale związany z gruntem, został posadowiony na pniach drzew, o czym świadczą młode pędy wyrastające z tych pni. Skarżący zauważył, że nigdy nie występował o legalizację garażu, który ma charakter tymczasowy i służy do przechowywania pojazdu, ale także maszyn i narzędzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, że garaż ma charakter tymczasowy organ odwoławczy wskazał, iż został on wybudowany w [...]r., trudno zatem mówić o tymczasowości w tym przypadku. Natomiast okoliczność, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, jest znana organom nadzoru budowanego, co potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu oględzin z dnia [...]. Ponieważ garaż wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne było nakazanie jego rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten jest zgodny z prawem. Przedmiotem skargi jest ostateczna decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę garażu o konstrukcji metalowej, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, dalej określanej również jako "ustawa P.b." Wobec oświadczeń skarżącego, bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowy garaż wybudował on w [...]r. bez pozwolenia na budowę. Zasadą określoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca przewidział wprawdzie wyjątki od tej zasady, jednakże nie mogły one mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Mianowicie, w art. 29 określone zostały obiekty budowlane (ust. 1) i roboty budowlane (ust. 2) nie wymagające pozwolenia na budowę, a w art. 30 ust. 1 ustawodawca wskazał obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia, ale wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W związku z zawartą w skardze argumentacją sugerującą, że wybudowany przez skarżącego garaż to obiekt tymczasowy, należy wyjaśnić, że pojęcie to nie może być interpretowane w sposób potoczny, ponieważ ustawodawca określił, jakie obiekty są obiektami tymczasowymi oraz wskazał warunki jakie muszą być spełnione aby te obiekty były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa garażu o konstrukcji metalowej nie została wymieniona ani w art. 29 ust. 1 i 2 ani w art. 30 ustawy P.b. Wprawdzie w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji mowa jest o tym, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, ale tylko takich, które spełniają łącznie warunki określone w dalszej części tego przepisu, tj. są niepołączonych trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Skoro z ustaleń zaskarżonej decyzji wynika, że sporny obiekt, jak przyznał sam skarżący, został wybudowany w [...] r., a oględziny tego garażu przeprowadzono w dniu 25 lipca 2013 r., to o jakiejkolwiek tymczasowości tego obiektu w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy P.b. mowy być nie może. Z tego względu przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenie, że przedmiotowy garaż został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej jest zgodne z prawem, zaś wywód skargi, że przedmiotowy garaż jest obiektem tymczasowym jest chybiony. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organów orzekających w sprawie w przedmiocie prawnych skutków, ustalonej prawidłowo samowoli budowlanej, również prawa nie narusza. Zasady postępowania organu nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej określa art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonej decyzji ostatecznej stanowił, że: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona." Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły zgodnie z faktami, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie wyżej cytowanego art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w zakreślonym w tym postanowieniu terminie. W takiej sytuacji, w świetle jasno brzmiącej treści art. 48 ust. 4 tej ustawy, wydanie nakazu rozbiórki uznać należy za rozstrzygniecie zgodne z prawem. Co prawda, w świetle ustaleń zawartych zwłaszcza w decyzji organu I instancji, może wyłonić się wątpliwość, co do obiektywnej możliwości wykonania w terminie do [...] przez skarżącego postanowienia PINB z dnia [...] skoro przed upływem tego terminu został on tymczasowo aresztowany, jednakże z całokształtu działań i oświadczeń skarżącego wynika jednoznacznie, że nie był on zainteresowany w ogóle wykonaniem wspomnianego postanowienia. Świadczy o tym z jednej strony nie złożenie przez skarżącego po jego tymczasowym aresztowaniu, a przed upływem zakreślonego terminu wniosku o zmianę omawianego postanowienia w zakresie wskazanego w nim terminu. Z drugiej strony zawarte w piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. oświadczenie skarżącego, że zamierzał przedmiotowy garaż rozebrać, lecz sytuacja, w której się znalazł uniemożliwiła mu dokonanie tej czynności, po opuszczeniu aresztu śledczego dokona we własnym zakresie rozbiórki, podobnie jak i treść odwołania oraz skargi wskazują, że nie kwestionuje on ustaleń na okoliczność niewykonania postanowienia z dnia z dnia [...]. Zauważyć też należy, że okoliczność, iż skarżący był pozbawiony wolności nie stała na przeszkodzie wydania nakazu rozbiórki. Skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, w pouczeniu dołączonym do postanowienia PINB z dnia [...] poinformowano go o konsekwencjach jego niewykonania. Nie skierował do organu I instancji wniosku o zawieszenie postępowania, ani nie ustanowił pełnomocnika. Również w skardze B.K. nie wskazał okoliczności w świetle których należałoby uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 10 § 1 K.p.a w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia natomiast niemożności osobistego wykonania przez skarżącego orzeczonego nakazu rozbiórki, jako należąca do etapu postępowania egzekucyjnego, nie może być przedmiotem kontroli sądowej w sprawie skargi na decyzję orzekającą nakaz rozbiórki, gdyż wykracza poza przedmiot sprawy wywołanej skargą. Z powyższych względów, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, należało na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalić skargę.