II SA/Sz 311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego W. B. kwotę [...] złotych obejmującą należny podatek od towarów usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone na zasadzie prawa pomocy. Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta , Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w wymierzył A. B. karę pieniężna w kwocie [...] zł, za zajęcie, pod obiekt budowlany, pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] , z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi – w okresie od dnia [...] r. Decyzja ta doręczona została A. B. w trybie zastępczym. Pismem z dnia [...] r. A. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta a o umorzenie kwoty [...] zł, wyjaśniając, że na zaistniałą sytuację złożyło się wiele czynników. Pierwszy to zgoda na zajęcie pasa drogowego wydana została na okres trzech lat i na jego wniosek nastąpiła zmiana rozpoczęcia terminu zajęcia na termin późniejszy. W takiej sytuacji przekonany był, że termin zakończenia umowy będzie miał miejsce we [...] r. Nadto we wniosku podał powierzchnię zajęcia 15 m2, a w rzeczywistości kiosk miał 10m2. Z tego tytułu zapłacił za zajęcie pasa drogowego kwotę o 1/3 wyższą. Na nie usunięcie kiosku miały też wpływ przygotowania do budowy centrum Kaskada. Kiosk stał na terenie budowy, a nie w pasie drogowym, a warunki techniczne były dalekie od tych, na które zgodził się zajmując pas drogowy przed trzema laty. Czekał na wymagane zgody, aby przenieść kiosk nad morze, w miejsce prowadzenia nowej działalności. Korespondencji nie odbierał, bo był nad morzem. O całej sprawie dowiedział się w czerwcu 2011 r. Prezydent Miasta a decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił A. B. umorzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł. W uzasadnień organ I instancji podał, że możliwość udzielenia ulgi w spłacie należności publicznoprawnych - na wniosek strony, przewidziana została w ustawie o finansach publicznych. Tryb postępowania w tego rodzaju sprawach przewidują odpowiednio przepisy art. 60 do art. 67 tej ustawy. Decyzje w zakresie ulg podejmowane są w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jednak rozłożenie na raty, odroczenie terminu spłaty czy też umorzenie w całości lub części należności publicznoprawnej jest ulgą o charakterze wyjątkowym i stanowi odstępstwo od zasady ponoszenia prawem przewidzianych świadczeń i zobowiązań w terminach ustawowych. Przypadki zastosowania tej instytucji winny mieć więc charakter zdarzeń nadzwyczajnych, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które strona nie mogła mieć wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. W interesie publicznym leży, by ustalane przez organy administracji publicznej należności były realizowane. Treść rozstrzygnięcia wynikać musi z wszechstronnego i wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy a obowiązek wykazania, iż w konkretnej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające przyznanie ulgi, każdorazowo leży po stronie wnioskodawcy, który o taką ulgę się ubiega. Dalej organ I instancji podał, że ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych uregulowane zostały w rozdziale 7a, działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67a § 1 ustawy, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Możliwość udzielenia ulgi w spłacie tych należności uzależniona została od zaistnienia przesłanek "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". "Ważny interes podatnika" definiuje się jako sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków doszło do znacznego obniżenia zdolności płatniczych dłużnika, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że podatnik nie jest w stanie uregulować należności podatkowych. Mając na uwadze powyższe organ I instancji ustalił sytuację majątkową A. B., przyjmując zgodnie z jego wyjaśnieniami oraz przedstawionymi dokumentami, co następuje: Strona pracuje w firmie transportowej "[...] ", wynagrodzenie z tytułu stosunku pracy wynosi zł netto miesięcznie - średnia za okres [...] miesięcy. Czynsz na dzień [...] r. wyniósł zł, opłata za gaz to kwota [...] zł co dwa miesiące, energia elektryczna to kwota [...] zł miesięcznie. Do dyspozycji strony pozostaje więc kwota [...] zł netto. Nadto A. B. w uzasadnieniu wniosku podał, iż jest na urlopie bezpłatnym z powodu choroby mamy, nie wyjaśnił jednakże dlaczego nie skorzystał z urlopu wypoczynkowego lub też nie skorzystał ze zwolnienia lekarskiego, które przysługiwałoby mu zgodnie z przepisem ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Pomimo trudnej sytuacji materialnej, braku oszczędności, A. B. całkowicie pozbawił się dochodu na okres opieki nad chorą matką. Nie wskazał źródła dochodu z którego się w tym okresie utrzymywał oraz z jakich środków opłacał bieżące zobowiązania. W ocenie organu kwota która pozostaje wnioskodawcy nie jest wysoka, ale też nie uniemożliwia stronie zapłaty zobowiązania w systemie ratalnym. Ocena ta nie ma cech dowolności, wynika z oświadczenia strony zawartego w podaniu i złożonych dokumentów, biorąc pod uwagę wskazane przez stronę miesięczne obciążenia. Ponieważ umorzenie zobowiązania jest instytucją nadzwyczajną, to tym samym wypadki społeczne i gospodarcze muszą posiadać tę samą cechę. Zatem za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przemawiać będą wypadki niezależne od sposobu postępowania podatnika, bądź spowodowane działaniem czynników, na które podatnik nie mógł mieć wpływu, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.03.2002 r. sygn. akt I SA/Gd 1563/99). Według organu okoliczności powstania zaległości u wnioskującego o jej umorzenie mieszczą się w zakresie badania istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi płatniczej. A. B. w uzasadnieniu wskazał, iż okoliczności naliczenia kary pieniężnej związane są bezpośrednio z wydanym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. W związku z tym organ wyjaśnił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest wyłącznie na wniosek strony. Występując z wnioskiem o jego wydanie strona wskazuje we wniosku m.in. termin zajęcia pasa drogowego, cel zajęcia oraz określa powierzchnię zajęcia. W przypadku zmiany decyzji, również na wniosek strony, organ działa na żądanie strony. A. B. wystąpił do zarządcy drogi o zmianę terminu początkowego i zgodnie z jego żądaniem taką zgodę otrzymał. Występując o zajęcie pasa drogowego strona sama określiła termin końcowy zezwolenia, tym samym nie można przyjąć, iż A. B. nie znał daty którą sam wskazał. Nie usunięcie obiektu w terminie wskazanym w zezwoleniu z uwagi na czekanie na zgody aby przenieść kiosk nad morze było działaniem świadomym i podjętym na własne ryzyko, nie ma więc cech nadzwyczajnych. Na podstawie powyższego organ I instancji uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak było szczególnych okoliczności przemawiających za wyjątkowym potraktowaniem strony i zastosowaniem ulgi przewidzianej w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej tj. umorzenia kary pieniężnej. Od powyższej decyzji A. B. odwołał się wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, spojrzenie na nią z innego punktu widzenia i dostrzeżenie tego czego nie widziano w ZDiTM. W uzasadnieniu wskazał, że prowadzona przed laty działalność nie przynosiła dochodu, dlatego zrezygnował z jej prowadzenia. Następnie pozostawał bez pracy, przez co musiał pożyczać pieniądze na przeżycie od rodziny i znajomych. Do dziś spłaca te pożyczki. Nadto spłaca pożyczkę zaciągniętą na zakup lodówki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 64 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 2 § 1 ust. 1 i art. 67a § 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę orzeczenia. Następnie wskazał, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym winien rozważyć i rozważył, czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu opłat dodatkowych przemawia ważny interes strony lub interes publiczny na podstawie art. 67a § 1 ordynacji podatkowej, w związku z art. 60 ustawy o finansach publicznych. Kolegium podkreśliło, że decyzje wydawane na podstawi przywołanego wyżej przepisu mają charakter tzw. decyzji uznaniowych. Organ I instancji, działający w ramach tzw. uznania administracyjnego, obowiązany jest bardzo dokładnie uzasadnić wydane przez siebie rozstrzygnięcie tak, aby w wyniku kontroli dokonywanej przez organ odwoławczy można ustalić, jakimi przesłankami kierował się, wydając decyzję odmowną dla strony. Zdaniem Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadził analizę prowadzonego postępowania oraz w sposób skrupulatny wyjaśnił i opisał sytuację finansowo - materialną A. B. Nadto Kolegium wyjaśniło, że wysokość kary pieniężnej za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym drogi powiatowej w [...] przy al. [...] została naliczona decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Od decyzji tej służyło stronie prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Z akt sprawy wynika, że z możliwości takiej A. B. nie skorzystał. Zatem uznać należy, że wykazanej przez organ I instancji zajętej powierzchni w wysokości 15 m2 nie kwestionował i uznał ją za prawidłowo naliczoną. Na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do jej ponownego przeliczenia. Reasumując Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że decyzja organu I instancji odmawiająca umorzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w kwocie 1.890,00 zł, jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. A. B. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi nienależyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, a tym samym nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przeprowadzenie wnioskowania nie znajdującego oparcia w zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Według skarżącego o powyższym świadczy niezbyt dokładne zapoznanie się z wnioskiem lub błędnym jego zrozumieniu. Nadto Kolegium rozpoznając odwołanie w istocie nie rozstrzygnęło podniesionych w nim zarzutów. Stwierdziło jedynie, że organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. W rezultacie skarżący nie dowiedział się dlaczego nie uwzględniono argumentów o jego poprzednim bezrobociu i zaciągniętych w związku z tym pożyczkach na przeżycie, o nie pozwalającej mu na dodatkowe zatrudnienie nieregularności ówczesnego zatrudnienia, o panującym bezrobociu i o osiąganych w tym okresie przeze niego zarobkach - na poziomie niższym niż najniższa płaca krajowa. Skarżący ponownie zakwestionował prawidłowość naliczenia kary. Nie zgodził się również z rozumowaniem organu I instancji, że dysponując kwotą [...] zł jest w stanie ponieść koszt nałożonej kary wraz z odsetkami. Zdaniem skarżącego istnieje interes publiczny w tym, aby karę umorzyć. W rzeczywistość bowiem zajmowana powierzchnia pasa drogowego była o 1/3 mniejsza i nie ma interesu społecznym, by go za to karać. Skarżący zarzucił również organom obu instancji, że w ogóle nie rozważyły możliwości choćby częściowego umorzenia nałożonej kary i odsetek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu [...] r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, zarzucił organom obu instancji, że nie wzięły pod uwagę, iż pismo z dnia [...] r. mogło stanowić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. o wymierzeniu kary. W przypadku uwzględnienia tego zarzutu pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Natomiast w przeciwnym przypadku wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu chybiony jest podniesiony na rozprawie zarzut niewzięcia przez organy pod uwagę, iż wniosek z dnia [...] r. o umorzenie kary, stanowił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta , Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia [...] r. wymierzającą skarżącemu karę pieniężna w kwocie [...] zł. Skarżący nie może oczekiwać, że skierowany do organu I instancji wniosek zawierający jednoznaczne żądanie umorzenia wymierzonej kary, organ ten potraktuje jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i przekaże do rozpatrzenia organowi wyższego stopnia, tym bardziej, że do wniosku tego nie dołączono odwołania. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, że rozpatrzony przez organ I instancji wniosek o umorzenie kary, w istocie stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Trafny natomiast okazał się zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą (art.15 K.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 K.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest więc nie tylko poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Po to bowiem ustanowiono, mocą art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji. Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. W ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie A. B. nie rozpoznało ponownie sprawy umorzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drągowego, lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Stwierdziło, iż organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz należycie uzasadnił decyzję, przez co nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednak, jak trafnie wskazał skarżący, Kolegium w ogóle nie odniosło się do nowych okoliczności podniesionych w skardze, w szczególności faktu zadłużenia skarżącego w związku z pozostawaniem bez pracy oraz koniecznością zakupu lodówki. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując niniejszą sprawę naruszyło art.15 i 138 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy podda własnej ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonana własnych ustaleń niezbędnych do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.