II SA/Sz 311/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającą - po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., - uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] nakazującej L. i T. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy wykonywanym ogrodzeniu działki o numerze geodezyjnym [...] od strony działki drogowej nr [...] - z uwagi na brak po stronie G. S. przymiotu strony w prowadzonym przez PINB postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji, tj. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo T. S. dotyczące robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] i przyległej działce drogowej nr [...]– położonych w obrębie ewidencyjnym [...], podnoszące zarzut, iż wybudowanie przez właścicieli działki nr [...] muru oporowego na granicy z działką drogową nr [...] spowodowało ograniczenie równomiernego odbioru wód opadowych przez grunty przyległe do ww. drogi, co powoduje podtapianie jego działki nr [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności organ ustalił, iż L. i T. W. w oparciu o pozwolenie na budowę prowadzą na działce [...] roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego oraz - bez pozwolenia –budowę ogrodzenia tej działki od strony działki drogowej nr [...]. Decyzją z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał L. i T. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy wykonywanym ogrodzeniu działki o nr geod. [...], od strony działki drogowej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ powiatowy odmówił G. S. prawa wglądu w akta sprawy dotyczącej budowy ogrodzenia na działce nr [...] z uwagi na brak statusu strony w tym postępowaniu. W wyniku rozpoznania zażalenia G. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skoro organ zawiadomił G. S. o terminie i miejscu oględzin uznać należało, że tym samym przyznał jej status strony. W oparciu o powyższe PINB umożliwił G. S. zapoznanie się z aktami sprawy. Pismem z dnia [...] r. G. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją PINB z dnia [...] r. nakazującej inwestorom L. i T. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. wskazując na brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj., brak po stronie G. S. przymiotu strony w prowadzonym przez ten organ postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ podał także, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz dokonanej oceny technicznej jednoznacznie wynika, że sporne ogrodzenie nie jest ogrodzeniem międzysąsiedzkim oraz nie powoduje kierowania wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...], stanowiącą własność G. i T. S. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie występuje odprowadzanie wód opadowych z działki nr [...] na tereny sąsiednie, lecz nieregularny spływ wód z działki drogowej na niżej położone działki budowlane. Brak jest zatem naruszenia przepisu § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mówiącego o celowym kierowaniu wód na teren sąsiedniej nieruchomości. Powyższe stanowiło podstawę do uznania za strony postępowania w sprawie budowy ogrodzenia od strony działki drogowej nr [...] jedynie inwestorów będących adresatami decyzji wydawanych w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podst. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem G. S. złożyła odwołanie zarzucając skarżonej decyzji jej naruszenie art. 28 § 1 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1oraz art. 107 § 3 K.p.a. Podniosła też, iż rozstrzygnięcie to zostało oparte na wadliwym ustaleniu, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją, której uchylenia odmówiono zaskarżonym orzeczeniem. Powyższe ustalenie zostało dokonane przez PINB bez sprawdzenia i rozważenia powoływanych przez nią okoliczności, że realizowany na działce nr [...] obiekt budowlany oddziałuje niekorzystnie na jej nieruchomość w ten sposób, że powoduje jej zalewanie. Ponadto w ocenie skarżącej organ I instancji nie dokonał oceny jej interesu prawnego w sprawie przez pryzmat wszystkich właściwych norm prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom organu nie jest to wyłącznie § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz w szczególności przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące prawa własności. Ponadto organ nie ujawnił w pełni przesłanek, jakimi kierował się rozstrzygając sprawę, podając jedynie w sposób ogólny, że wziął pod uwagę przepisy Prawa budowlanego. Końcowo skarżąca podniosła, że wydane rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu i rozważeniu zarzutów odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu jednoznacznie ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie nie powstało od strony granicy z działką należącą do G. S. – nr [...], lecz z działką drogową – [...]. Jednocześnie ze sporządzonej opinii w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr [...] oraz inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wynika, że kwestionowane ogrodzenie nie zmienia naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich z działki nr [...] na teren sąsiedniej nieruchomości nr [...] należącej do skarżącej, lecz jedynie przy swojej funkcji odgradzającej ochrania działkę nr [...] przed spływem wód opadowych z pasa drogowego na działce nr [...]. Zalewanie wodami opadowymi działki skarżącej wynika zatem z innych przyczyn niż budowa ogrodzenia na działce nr [...] od strony działki drogowej nr [...]. Mając na uwadze powyższe skarżąca nie może legitymować się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a., a zatem nie przysługiwał jej status strony w postępowaniu dotyczącym budowy ogrodzenia na granicy między działkami [....]. Tym samym w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – tj. nie doszło do sytuacji, w której w sprawie zakończonej decyzją ostateczną strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ustosunkowywując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie mają prawa orzekać o prawach i obowiązkach właścicieli gruntów, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego, ponieważ orzekanie w tym zakresie należy wyłącznie do sądów powszechnych. Powstałe ogrodzenie nie jest urządzeniem służącym do kierowania wody opadowej z działki nr [...] . Natomiast kwestia nieuregulowanego spływu wód opadowych z działki drogowej nr [...] może stanowić przedmiot odrębnego rozpoznania. Na powyższą decyzję G. S. reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła jej naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez brak należytej weryfikacji jej twierdzeń co do okoliczności mających wskazywać na przysługiwanie jej w sprawie zakończonej decyzja PINB z dnia [...] r. przymiotu strony, - art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie bez całościowego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że prace realizowane na działce o nr geod. [...] od strony działki drogowej [...] nie zmieniają naturalnego spływu wody, - art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów mających wykazać, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. dotyczy jej interesu prawnego, - art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, - art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwcie skarżącej udziału w oględzinach nieruchomości na której wybudowano mur oporowy, - art. 28 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 Prawa budowlanego , § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem. Badając zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że nie naruszają one prawa. Kwestionowana decyzja wydana została po uprzednim wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 149 § 1 K.p.a postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ uznał, że nie zachodzi wskazywana przez skarżącą przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem nie ma ona przymiotu strony. Nie miała go również w postępowaniu dotyczącym nakazania L. i T. W. zaniechania dalszych robót budowlanych przy wykonanym ogrodzeniu działki o numerze geodezyjnym [...] od strony działki drogowej nr [...], zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r. Stanowisko i rozstrzygnięcie organu w tym zakresie uznać należy za trafne. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało określone w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot , którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i – w konsekwencji – decyzja administracyjną, stanowiąca rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Przedmiotem postępowania objętego wnioskiem skarżącej był wydany L. i T. W. w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych przy wykonywaniu ogrodzenia działki o numerze geod. [...] od strony działki drogowej [...] , co związane było z ustaleniem przez organ, iż wskazane roboty budowlane wykonywane były bez wymaganego zgłoszenia. Zdaniem G. S. w wymienionym postępowaniu przysługiwał jej status strony z uwagi na fakt, że budowa ww. ogrodzenia na działce [...] spowodowała przelewanie się wody spływającej z przebiegającej w pobliżu działki drogowej na jej nieruchomość. Swój interes prawny skarżąca upatruje w treści § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który - zdaniem skarżącej - został naruszony działaniem uczestników. W celu ustalenia powyższego organy w przedmiotowej sprawie przeprowadziły szczegółowe postępowanie dowodowe, w ramach którego ustalono, iż kwestionowane ogrodzenie powstało jedynie od strony działki drogowej nr [...]. Ze sporządzonej na zlecenie Gminy w innym postępowaniu Opinii w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr [...] wykonanej przez biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego mgr inż. K. Ł., inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy dotyczącej stosunków wodnych w rejonie działek nr [...] wynika, że wybudowane ogrodzenie nie zmienia naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich z działki nr [...] na teren sąsiedniej działki [...] . Na obu działkach został zachowany kierunek spływu wody z północy na południe, wyznaczony naturalnym ukształtowaniem terenu. Z powyższego jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego ogrodzenia, ponieważ nie powstało ono na granicy z jej działką oraz nie kieruje celowo wód opadowych z działki [...] na działkę stanowiącą współwłasność skarżącej. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane, jak też art. 28 K.p.a. nie dają - w niniejszej sprawie - podstaw do uznania skarżącej za stronę opisanego postępowania, prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w wyniku którego wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazująca inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych przy realizacji ogrodzenia ich nieruchomości z działką drogową nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie, jak też istota sprawy, nie dotyczą bowiem sfery prawnej skarżącej, lecz co najwyżej jej interesu faktycznego, co nie stanowi przesłanki do uznania jej za stronę tego postępowania. Sąd uznał również za chybione zarzuty skarżącej w kwestii naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 10, 77, 80 i 107 K.p.a. Organy w sposób wnikliwy i prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe w mniejszej sprawie, opierając swoje ustalenia w zakresie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącej w wyniku prowadzenia przez uczestników (inwestorów) wyżej opisanych robót budowlanych na trzech niezależnych opiniach. Przedstawione opinie są kompletne, a wypływające z nich wnioski spójne. Brak jest zatem podstaw aby odmówić im waloru wiarygodności. Natomiast skarżąca w toku postępowania ani w skardze nie przedstawiła żadnego dowodu przeciwko sporządzonym opiniom. Należy też dodać, że organ administracyjny w prowadzonym postępowaniu nie opiera swych rozstrzygnięć na przepisach prawa cywilnego, zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, są chybione. Kwestia ta należy do właściwości sądów powszechnych. W okolicznościach niniejszej sprawy budowa przez uczestników murku (cokołu) dla zamontowania ogrodzenia na granicy między ich działką, a sąsiednią działką drogową nie powoduje zalewania działki skarżącej z działki uczestników, lecz z działki drogowej. To na właścicielu tej działki spoczywa zatem odpowiedzialność za stan techniczny drogi i także jej zabezpieczenie – zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, aby nie oddziaływała ona negatywnie na sąsiednie nieruchomości. W świetle powyższych wywodów, stanowisko organów uznać należy za prawidłowe. Wbrew stanowisku skarżącej nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy administracji art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.