II SA/Sz 312/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005r. sprawy ze skargi I. i K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. i K. S. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. i K. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. funkcji gospodarczej budynków, położonych na nieruchomości przy ul. [...], zaadaptowanych bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, na obiekt hurtowni artykułów biurowych z pomieszczeniami biurowymi i zapleczem magazynowym - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję po stwierdzeniu w dniu [...]r., że na terenie nieruchomości, znajdującej się w [...] przy ul. [...], istniejące pomieszczenia gospodarcze, po wykonaniu robót budowlanych zostały w [...]r. zaadaptowane ma potrzeby hurtowni, bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tych obiektów. Odwołanie od tej decyzji złożyli I. i K. S. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący podali, że przedmiotowe pomieszczenia przed [...]r. były wykorzystywane do hodowli zwierząt. Działalność gospodarczą rozpoczęli powiadamiając o tym organy sprawujące nadzór nad działalnością gospodarczą. Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynków, jest zdaniem skarżących, sprzeczny z interesem publicznym i spowoduje likwidację [...] miejsc pracy, a odtworzenie hodowli zwierząt będzie bardziej uciążliwe niż prowadzona obecnie działalność gospodarcza. Zarzucili nadto, że decyzja PINB została wydana na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1994r., pomimo dokonania zmiany sposobu użytkowania budynków przed 1994 r. W sytuacji wieloletniej akceptacji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących, wydanie nakazu prowadzącego do likwidacji firmy jest nie tylko sprzeczne z interesem publicznym, ale również z zasadami współżycia społecznego. Skarżący podjęli już działania, w celu doprowadzenia sposobu korzystania z budynku do zgodności z obowiązującymi obecnie przepisami. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że argumenty skarżących nie mogły być uwzględnione, gdyż zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym (art. 71 ust. 1) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. I. i K. S. zaadaptowali w [...]r. budynki gospodarcze na potrzeby hurtowni artykułów papierniczych, bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. W takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w związku z art. 71 ust. 3. Zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części możliwe jest m.in. po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.06.2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). Z pisma Burmistrza z dnia [...]r., dotyczącego działki położonej przy ul. [...] wynika, że teren na którym zlokalizowane są przedmiotowe budynki, przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego miasta , zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...] r. (Dz. U. Woj. z 1987r. Nr 1, poz. 7), pod istniejąca zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności do adaptacji - symbol w planie B 78 MN. Jak wynika z zapisu planu, obowiązującego w czasie popełnienia samowoli budowlanej i postępowania wszczętego przez organ nadzoru budowlanego, lokalizacja hurtowni była niezgodna z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego miasta , a ponieważ w dniu [...]r. plan ten stracił ważność, a na przedmiotowym terenie brak obecnie nowego planu, tym samym zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów, dokonanej w warunkach samowoli budowlanej jest niemożliwe. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja, na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126) jest zgodna z prawem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli I. i K. S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podali, że działalność gospodarczą rozpoczęli w [...]r. w oparciu o wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej. O rozpoczęciu tej działalności poinformowali organy i instytucje sprawujące nadzór nad prawidłowością funkcjonowania podmiotów gospodarczych. Prowadzona działalność gospodarcza, do której wykorzystali budynki i magazyny służące wcześniej do hodowli zwierząt, polega na hurtowej sprzedaży artykułów biurowych. Nie jest i nie była uciążliwa dla środowiska i dlatego wszelkie przeprowadzone kontrole przez organy państwowe nie kwestionowały miejsca jej prowadzenia. W obiektach dokonywano okresowych przeglądów warunków bezpieczeństwa, sprawdzano skuteczność zerowania, a kontrole prowadzone były przez Państwową Inspekcję Pracy, Straż Pożarną i Sanepid. Wszelkie prace remontowe i modernizacyjne przeprowadzone były zgodnie ze sztuką budowlaną. W trakcie tych robót nie naruszono struktury i konstrukcji budynków. Prowadzona działalność gospodarcza jest bardziej przyjazna dla środowiska niż wcześniejsza hodowla zwierząt. Skarżący podnieśli również, że nakaz przywrócenia, poprzedniego sposobu użytkowania budynków jest sprzeczny z interesem społecznym, ponieważ spowoduje likwidację 31 miejsc pracy i pozbawi rodziny pracowników źródła utrzymania. Wskazali także, że w celu doprowadzenia sposobu wykorzystywania budynku do zgodności z przepisami aktualnie obowiązującego prawa podjęli stosowne działania. Poza tym zarzucili, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1994r. mimo dokonania zmiany sposobu użytkowania przed tą datą. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutu, że zmiana sposobu użytkowania budynków nastąpiła pod rządami wcześniej obowiązującego prawa budowlanego. Stwierdził też, że legalizacja obecnej działalności jest niemożliwa, ponieważ lokalizacja hurtowni była niezgodna z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego Miasta . Plan ten stracił ważność i aktualnie brak jest nowego planu. Zatem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że brak możliwości legalizacji stanu faktycznego spowodowany jest wadliwym ustawodawstwem. Skarżący podkreślili, że zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków nie dokonali w złej wierze, a sposób przeprowadzenia zmiany wynikał z ich nieświadomości. W wyniku nieprecyzyjnie wprowadzonych zmian w przepisach prawa zamknięto możliwość zalegalizowania stanu faktycznego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (zob. wyrok NSA 22.03.1996r. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (zob. wyrok NSA z 14.08.1987r. IV SA 385/87). Skarżący wskazali, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnieśli zarzut, iż decyzja ta została wydana na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1994r., pomimo zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu jeszcze przed tą datą ale organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu. Należy stwierdzić, że obowiązek organu odniesienia się do podniesionego zarzutu nie został spełniony. Ma to istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 9.03.1998r., IV SA 840/96, LEX nr 43293). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zatem odnieść się do podniesionego przez stronę zarzutu i wyjaśnić dlaczego jako podstawę zaskarżonej decyzji przyjął przepisy Prawa budowlanego z dnia 7.07.1994r., a nie przepisy obowiązujące w chwili samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W związku z tym mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c , art. 152 w związku z art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.