II SA/Sz 312/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółka na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę. 1. Postanowieniem z 2 lutego 2023 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie po rozpatrzeniu zażalenia K. Sp. z o.o. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty P. z 16 grudnia 2022 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie w całości wolno stojącym budynkiem mieszkalnym (w zabudowie szeregowej) jednorodzinnym (jednolokalowym) położnym na terenie działki numer ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w M., obręb M. , gm. D.. Jak wyjaśniło Kolegium, organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, iż nie można ustanowić odrębnej własności lokalu, który jako jedyny w budynku, w całości jest jednocześnie (całym) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. 2. W zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucono Staroście naruszenie art. 7, 7a, 8, 10, 11, 75, 76, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i błędną ocenę już zebranego, skutkującą przyjęciem, że ni ema podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaświadczenia. Wskazano na naruszenie art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 1c ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie żądanego zaświadczenia. 3. Organ odwoławczy rozpatrując powyższe zażalenie wyjaśnił, iż wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy zawarte w art. 217 do art. 220 k.p.a. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś - jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Kolegium wskazało w szczególności, iż zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia może być przeprowadzone tylko w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie. Wobec powyższego właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania. O powyższym świadczy również nakaz wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Taki termin wskazuje, że zaświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego i co do zasady, nie wymaga wyjaśnienia sytuacji, a co najwyżej - zebrania wszystkich danych. Po przywołaniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, Organ wyjaśnił, iż zgodnie z powyższym przepisem ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Wskazano też, iż w pkt 1c powyższej ustawy określono, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, a w ust. 2 wskazano, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Organ odwoławczy, w ślad za Organem I instancji powołał się też na uchwałę Sądu Najwyższego z 19 listopada 2010 r. (sygn. akt. III CZP 85/10), w której sentencji po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy przyjęto, że w budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu. A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. 4. Pismem z 3 marca 2023 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu tożsame do odwołania naruszenia. Wskazała także na naruszenie art. 136 § 1 K.p.a. przez nierozpoznanie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących załącznik do zażalenia z dnia 17.11.2022 r. Podstawowym argumentem Skarżącej jest posadowienie budynku na dwóch działkach. Wskazała, że gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej, a to, zdaniem Skarżącej wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach. W ocenie Skarżących w żadnym wypadku, fakt uznania, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie przesądza równocześnie o braku możliwości przyznania jedynemu lokalowi mieszkalnemu w tymże budynku przymiotu samodzielności. Powyższe rozważania doprowadziły Skarżącą do konkluzji, iż organ przed wydaniem postanowienia winien był ustalić, czy przeprowadzenie podziału nieruchomości jest możliwe i ekonomicznie uzasadnione. Organ nie uczynił tego, zaś posiadane przez niego dowody wskazywały na to, że lokal posiada cechy samodzielności. Zdaniem Skarżącej w świetle, przywoływanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, orzecznictwa Sądu Najwyższego istnienie tej okoliczności przesądza o konieczności wydania zaświadczania zgodnie z wnioskiem. 5. W odpowiedzi na skargę Organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 6. Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie, podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: P.p.s.a.). 7. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, jednolokalowym przy czym co jest istotne w ocenie Skarżącego, powyższy budynek jest usytuowany na dwóch działkach. 9. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć Organów obu administracji stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) - dalej przywoływana jako: "u.w.l."). Stanowi on, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Natomiast pojęcie domu jednorodzinnego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.). Stanowi on, że budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. 10. Istotą problemu prawnego występującego w rozpatrywanej sprawie było zagadnienie, czy można wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym, w sytuacji, gdy znajduje się w nim tylko jeden lokal mieszkalny. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w takim przypadku należy odmówić wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Natomiast w ocenie Skarżącej jest to możliwe w sytuacji, gdy budynek jest posadowiony na dwóch działkach (lub na nieruchomości gruntowej jest posadowiony jest więcej niż jeden budynek). Organy przy wydawaniu zaświadczenia powinny brać pod uwagę charakter działki, trudności (brak możliwości) dokonania jej podziału geodezyjnego z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej powstałych po podziale działek czy uczynienie lokali zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne. Wobec powyższego rozstrzygnięcie problemu prawnego stanowiącego istotę sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie o sens pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego. Niewątpliwie samodzielność ta jest warunkiem niezbędnym ustanowienia odrębnej własności lokalu (art. 2 ust. 1 u.w.l.). Pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeśli przedmiotem własności jest budynek jednorodzinny, zawierający w istocie jeden lokal mieszkalny, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Skoro ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku nie mamy do czynienia z "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby", o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. Ze swej natury "wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem nie ma możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku jednorodzinnym (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt. III SA/Gd 280/19). Zatem o ile w domu jednorodzinnym mogą zostać wydzielone zarówno dwa samodzielne lokale mieszkalne (taki był pierwotny plan w stosunku do ww. budynku) jak i jeden lokal mieszalny, to w tym drugim przypadku ów lokal ma funkcjonować obok innego lokalu tj. użytkowego. Taka zaś sytuacja bezspornie nie zaistniała w niniejszej sprawie. W istocie Skarżąca nie zmierza przecież do wydzielenia jakiekolwiek części z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz uznania, że ów budynek stał się w całości lokalem mieszkalnym. 11. Podnieść można, że celem wprowadzenia art. 2 ust. 1c u.w.l., tj. przepisu określającego, iż odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, było ograniczenie nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali – co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego. Nie można wyprowadzać z powyższego przepisu w żadnym razie uprawnienia do tego, by przyjmować istnienie lokalu mieszkalnego obejmującego całość budynku jednorodzinnego. Nie można też tracić z pola widzenia, że definicja ustawowa "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zamieszczona w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 2a) posiada znacznie szerszy (bardziej uniwersalny) zakres zastosowania, wykraczający daleko poza granice tej ustawy. Z powyższej definicji wynika po pierwsze, że w domu jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Po wtóre – jaki charakter ma budynek, w którym mają się znaleźć te lokale. 12. Jeśli chodzi o przywoływaną zarówno przez Organy administracji jak i Skarżącą uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt III CZP 85/10), to także ona nie daje ona podstaw do uznania zasadności twierdzeń zawartych w skardze. W powyższej uchwale SN wyraził pogląd, że: opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego "samodzielność" w przytoczonym znaczeniu jest uzasadnione wówczas, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki, a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu. Oceniając znacznie powyższej uchwały dla badanej sprawy należy dostrzegać, iż dotyczyła ona sytuacji, w której notariusz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej sporządzenia w formie aktu notarialnego oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokalu użytkowego oraz umowy przeniesienia tego prawa na współwłasność osób fizycznych w celu zrealizowania roszczenia wynikającego z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tymczasem kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W takim zaś postępowaniu, zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przy czym w art. 2 ust. 1a u.w.l. wyraźnie wskazuje się, iż ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje w szczególności zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W badanej sprawie z treści dołączonego do wniosku zawiadomienia wynikało jednoznacznie, iż organ nadzoru budowalnego nie wniósł sprzeciwu do zakończenia budowy zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej; trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe oraz jeden budynek mieszkalny jednorodzinny). Mając na względzie także argumentację podnoszoną w skardze nie sposób uznać, iżby z dokumentów, na podstawie których organ miał obowiązek poczynić ustalenia przy wydawaniu zaświadczenia wynikało, iż sporny "budynek mieszkalny jednorodzinny" był samodzielnym lokalem mieszkalnym. 13. Przyjmując zadeklarowany przez Skarżącego i zaakceptowany przez Organ nadzoru budowalnego charakter budynku Organy nie naruszyły zatem wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Charakter budynku został określony przez samą Skarżącą w stosownych dokumentach dostępnych organowi orzekającemu o zaświadczeniu. Powyższe pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że wniosek Skarżącej dotyczy wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zaś lokalu mieszkalnego w owym budynku. Nie sposób tym samym uznać, aby w sprawie zaistniały opisane art. 218 § 2 k.p.a. wątpliwości, które wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przy czym jak wskazano już powyżej, z uwagi na formę załatwienia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ mogłoby mieć charakter ograniczony. W szczególności danych koniecznych do wystawienia zaświadczenia organ mógłby poszukiwać jedynie w posiadanych przez siebie zbiorach informacji. Natomiast wbrew argumentacji skargi z obowiązujących przepisów nie wynika, aby rolą organu w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego miało być badanie biznesowych planów inwestora czy ocena możliwości lub braku możliwości podziału nieruchomości gruntowej. 14. Końcowo Sąd wskazuje, że nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego uzupełniającego z dokumentów zawartych już w aktach postepowania przed organami administracji, bowiem całość akt jako takich podlega badaniu przez sąd w sprawie. 15. Stwierdziwszy powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.