II SA/Sz 314/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi U. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 - 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...], nr [...], odmawiającą U.Ż. i E. Ż. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, co następuje: U.Ż. i E. Ż., pismem z dnia [...], zwrócili się do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia [...] Burmistrz, w wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, z uwagi na brak dobrego sąsiedztwa pozwalającego na określenie wymagań dla nowej zabudowy, bowiem żadna z działek sąsiednich w wyznaczonym obszarze analizowanym nie jest zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Rozpatrując odwołanie U. Ż. i E.Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z kopii mapy zasadniczej, w skali 1:500, stanowiącej część graficzną analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej wyznaczony obszar do analizy wynika, iż przedmiotowa działka położona jest przy ul. [...] (w tej części ulicy objętej działką nr [...]), stanowiącej drogę gminną czyli drogę publiczną. Nie ulega więc wątpliwości, że front działki to jest ta część przedmiotowej działki, która przylega do ul. [...]. A zatem minimalna odległość w jakiej powinien być wyznaczony obszar analizowany to 50 m (z każdej strony działki), gdyż trzykrotność frontu działki nr [...] od strony ul. [...] to 45 m. Dalej Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji uzasadniając wyznaczone granice analizowanego obszaru dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako 50 m od granic działki, na której budynek ma być zlokalizowany - wskazał, iż przedmiotowa działka położona jest poza zwartą zabudową miejską, wśród gruntów rolnych, a sąsiedztwo stanowią tereny oczyszczalni ścieków. Brak zabudowy w tym obszarze o podobnej funkcji (mieszkalnej jednorodzinnej) i gabarytach, nie pozwala ustalić wymagań dla nowej zabudowy jednorodzinnej. Organ wskazał też, iż wyznaczenie innych granic obszaru, spełniających oczekiwania wnioskodawców naruszałoby istniejący w tym terenie ład przestrzenny. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne, bowiem przedmiotowa działka dostępna jest z ulicy [...] jako drogi publicznej, czyli front działki stanowi szerokość 15 m, czyli przyjęte granice 50 m do wyznaczenia obszaru analizowanego nie naruszają przepisów § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego U. Ż. zarzuciła: 1. brak uzasadnienia dla stwierdzenia, że nie jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, 2. błędne określenie frontu działki, 3. błędne określenie dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, między innymi, że wjazd i wejście na działkę odbywa się z drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...]. A zatem faktyczny front działki wynosi 77 m, a nie jak przyjęły organy 15 m. Skarżąca wyjaśniła również, że nie ma możliwości wjazdu na działkę bezpośrednio z ul. [...], gdyż ukształtowanie terenu (skarpa) na to nie pozwala. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ pierwszej instancji powinien wytyczyć tzw. obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej zwane "rozporządzeniem". Obszar taki w rozpatrywanej sprawie został wytyczony i, jak podają organy, jego granice wyznaczono wokół działki skarżącej w odległości trzykrotności szerokości frontu działki. Jednakże racje trzeba przyznać skarżącej, że organy błędnie przyjęły jako front działki jej część przylegającą bezpośrednio do ul. [...], w sytuacji gdy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jednoznacznie zaznaczono wjazd na działkę od strony drogi wewnętrznej. Jednocześnie organy w żaden sposób nie uzasadniły dlaczego przyjęły za front działki jej inną część niż wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdzenie: "Nie ulega więc wątpliwości, że front działki to część przedmiotowej działki, która przylega do ul. [...].", w rzeczywistości z niczego nie wynika i nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla przyjętego stanowiska. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że front działki zawsze stanowi część przylegająca do drogi publicznej, nawet wówczas gdy wjazd odbywa się przez część działki przylegająca do drogi wewnętrznej. Słusznie wskazuje skarżąca, że z treści przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia nie wynika aby front działki stanowiła część przyległa do drogi publicznej, gdyż w jego treści jest mowa o drodze, a zatem może to być również droga wewnętrzna. Błędne stanowisko organów co do położenia frontu działki w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia wielkości obszaru analizowanego, z uwagi na nie zachowanie z każdej strony minimalnej szerokości trzech frontów działki. Natomiast efektem wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego jest naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz załatwienia sprawy z pominięciem zasady wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a., a także treści przepisu art. 77 K.p.a. Nie jest bowiem możliwe jednoznaczne przesądzenie o braku dobrego sąsiedztwa w oparciu o analizą urbanistyczną wykonaną na wyznaczonym niezgodnie z przepisem rozporządzenia obszarze analizowanym. Tak sporządzona analiza nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także ww. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.