II SA/Sz 314/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. P. i M. P. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniami z dnia [...] o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], Prezydent Miasta K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił M. P. i M. P. wydania zaświadczeń o samodzielności lokali nr [...], [...] i [...], które to lokale znajdują się w dziesięciokondygnacyjnym budynku przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w K.. Stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniach siedmiu ww. postanowień w zasadzie są identyczne. W pierwszej części organ I instancji opisał szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył treść przepisów znajdujących, jego zdaniem, zastosowanie w sprawie. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z uzasadnieniem zawartym w uprzednio wydanym postanowieniu SKO, istotą "sporu" w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy należy wydać zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w sytuacji, gdy stan faktyczny lokali nie jest znany organowi. W kontekście tego Kolegium wskazało, że samodzielność lokalu mieszkalnego (użytkowego) można ustalić w oparciu o różne dowody, a nie tylko w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobach organu. W szczególności może to być dokumentacja stanowiąca inwentaryzację istniejącego stanu obiektu, opracowana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, która może zostać poddana weryfikacji organu orzekającego, a także przeprowadzenie oględzin, w celu oceny ich samodzielności, w tym spełnienia norm budowlano-technicznych wymagań wynikających z innych przepisów, ustalonych dla lokali spełniających określone funkcje. Organ I instancji podzielił wyżej opisane stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jednocześnie stwierdził, że nie może dokonać stosownej kontroli we własnym zakresie. Dlatego pismem z dnia [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o dokonanie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, na podstawie art. 84 ustawy, w celu skontrolowania, czy M. P. i M. P. dokonały faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku bądź jego części na funkcję mieszkalną, oraz czy zmiana ta dokonana została zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pismem z dnia [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował, iż w dniu [...] przeprowadził kontrolę w przedmiotowym budynku. Podczas kontroli właściciel udostępnił dokumenty, o których mowa w art. 64 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jednakże pełnomocnik właścicieli nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli obiektu i sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Zgłosił do protokołu, że połowa lokali w budynku jest użytkowana jako mieszkalna a połowa jako usługowa. Organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości, by zweryfikować to oświadczenie, ponieważ pełnomocnik właścicieli udaremnił przeprowadzenie czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego poprzez odmowę udostępnienia lokali na poszczególnych kondygnacjach, w celu ustalenia ich faktycznego sposobu użytkowania. Wobec powyższego, postępowanie w sprawie ustalenia faktycznego sposobu użytkowania budynku przy Al. [...] prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie zostało dotychczas zakończone. Organ I instancji zaznaczył, iż zgłoszenie z dnia [...] dotyczące zamiaru zmiany sposobu użytkowania części dziesięciokondygnacyjnego budynku usługowego o charakterze biurowym przy Al. [...] w K., na funkcję mieszkalną dotyczyło niektórych pomieszczeń na parterze oraz wszystkich pomieszczeń na piętrach I - VIII. Złożone w dniach [...] wnioski o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych dotyczą wyłącznie parteru oraz pięter I, II, III, V, VI i VIII, na których zablokowane mają być drzwi szybów windowych. Jednocześnie w treści swojego wniosku M. P. i M. P. same wskazują, iż w umowie z dnia [...] zawartej z Gminą Miasto K., ustalono jako podstawowy cel zagospodarowania nieruchomości zabudowę usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej. Powyższe, w ocenie organu, potwierdza potrzebę przeprowadzenia kontroli sposobu użytkowania przez uprawniony do tego organ nadzoru budowlanego w zakresie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, w tym pod kątem przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. W zaistniałej sytuacji, kiedy dane będące w posiadaniu organu nie potwierdzają w sposób jednoznaczny faktu istnienia w budynku przy Al. [...] samodzielnych lokali mieszkalnych, a wręcz przeciwnie posiadane dokumenty budzą wątpliwości, co do istnienia tychże lokali, wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem wnioskodawczyń jest niemożliwe. M. P. i M. P. wniosły zażalenia na ww. postanowienia organu I instancji domagając się uchylenia wszystkich 7 postanowień w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podał, iż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w zaskarżonych postanowieniach stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał możliwości sprawdzenia czy zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i czy wykonano prace, które pozwalają na wyodrębnienie lokalu. Zdaniem Kolegium, aby wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu, organ najpierw musi wiedzieć, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a dopiero w następnej kolejności zbadać, czy jest on samodzielny. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych (adaptacyjnych), i po sprawdzeniu przez organ stanu faktycznego lokali. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził oględziny spornego obiektu, choćby z zewnątrz. Kolegium podkreśliło, że budynek przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w K., wybudowany przed 1995 r., dotychczas służy jako budynek biurowy. Kolegium wskazało na wyrok Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...], sygn. I ACa [...] LEX nr 2121895, według którego samodzielnym lokalem mieszkalnym może być lokal, w którym ludzie mogą przebywać dłużej niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi, określone np. w 8 72-75 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U.2015.1422). Wyjaśniło również, że samodzielność lokalu mieszkalnego (użytkowego) można ustalić w oparciu o różne dowody, a nie tylko w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobach organu. W szczególności może być to dokumentacja stanowiąca inwentaryzację istniejącego stanu obiektu, opracowana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, a przedstawiona przez stronę, która może zostać poddana weryfikacji organu orzekającego, posiadającego przecież także stosowne uprawnienia budowlane, a także poprzez przeprowadzenie oględzin każdego z objętych wnioskiem lokali, w celu oceny ich samodzielności, w tym spełnienia norm budowlano-technicznych i wymagań wynikających z innych przepisów, ustalonych dla lokali spełniających określone funkcje. Natomiast właściciel budynku (lokalu) będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku (lokalu) wszystkim stronom postępowania. Stąd strona postępowania ma bezwzględny obowiązek okazania przedmiotu oględzin, a bezzasadna odmowa okazania przedmiotu oględzin zagrożona jest sankcją grzywny, o czym stanowi art. 88 § 1 K.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] II OSK [...]). To organ, a nie strona decydują o rodzaju, a wręcz zasadności prowadzenia konkretnego dowodu w sprawie, przy czym reguła ta obejmuje także dowód z oględzin. Według Kolegium, zmiana sposobu użytkowania obiektu, z jaką niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wystąpienia takiej zmiany wymaga jednakże ustalenia, że rzeczywiście takie działanie (zmiana) danego podmiotu nastąpiło. Zmiany sposobu użytkowania nie można odnosić do niejako abstrakcyjnych czy też potencjalnych ustaleń nowego i poprzedniego sposobu użytkowania. Organy orzekające mają bowiem ustalić bezsprzecznie, że do zmiany doszło, albo że sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego dotychczasowym, prawnie usankcjonowanym przeznaczeniem. Dopiero wówczas można - co do zasady - mówić o tym, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania (por.: VII SA/Wa [...], zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - wyrok z dnia [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, LEX nr 2555059). Nadto w niniejszej sprawie nasuwają się poważne wątpliwości co do spełnienia wymagań art. 71 ust. 2 i innych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202). Jednakże te sprawy nie mieszczą się w kognicji samorządowego kolegium odwoławczego. Pismem z dnia [...] M. P. i M. P. złożyły skargę na ww. postanowienie SKO w S. zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczeń stwierdzających, że dany lokal jest samodzielny, bo zostały spełnione wymagania określone w art. 2 ust. 2. ustawy, ignorowanie skutecznej i ostatecznej zmiany sposobu użytkowania budynku, wydzielenia w nim samodzielnych lokali mieszkalnych, ignorowania przedstawionej dokumentacji technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności sprzeczność istotnych ustaleń organu II inst. z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż lokale mieszkalne nr [...] i [...] położone w budynku przy al. [...] w K. nie spełniają przesłanki samodzielności, podczas gdy z zebranej dokumentacji sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia wynika, że lokale spełniają warunki określone w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, a Organy obu instancji nie wskazały żadnego dowodu, na podstawie którego ustalono, że ww. lokale nie są samodzielne; b) art. 8, 9 oraz art. 217 K.p.a. przez niedopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, polegające na: - wzywaniu żalących się do usuwania tworzonych przez organ rzekomych błędów, których organ mimo celowych wezwań skarżących się nie potrafił określić, - angażowaniu innych organów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. K. do prowadzenia kontroli, a ten Miejskiej Straży Pożarnej w K.. W oparciu o powyższe zarzuty wniosły o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzających je postanowień organu I instancji, ewentualnie na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie w formie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, 2) zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sądowego, 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Nadto wniosły o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wskazania liczby wydanych w 2018 r. zaświadczeń o samodzielności lokali oraz wskazania wydanie ilu z tych zaświadczeń było poprzedzone tak szerokim postępowaniem dowodowo- wyjaśniającym, obejmującym m.in. zlecenie kontroli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz z mocy art. 135 P.p.s.a. postanowień organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymano w mocy siedem postanowień Prezydenta Miasta K., odmawiających skarżącym wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 716), który stanowi: 1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. 1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. 2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. 3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Wydawanie zaświadczeń normują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "K.p.a."). Zaświadczenie w myśl art. 217 i nast. K.p.a. wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 219 K.p.a.), wyróżnia się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: przy braku interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie oraz gdy nie można spełnić żądania, co do treści zaświadczenia (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, str. 693). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnień zaskarżonych postanowień, powodem odmowy wydania skarżącym zaświadczeń o żądanej treści była niemożność stwierdzenia przez organy czy skarżące faktycznie dokonały zamiany sposobu użytkowania z biurowej na mieszkalną lokali, których dotyczyć mają zaświadczenia oraz czy lokale te wydzielone są trwałymi ścianami. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że mimo iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 K.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Tym samym badanie czy lokal może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem (na cele mieszkalne) następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, między innymi dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W kontekście powyższego, niezrozumiałe jest stanowisko organów poddające w wątpliwość okoliczność dokonania przez skarżące zamiany sposobu użytkowania należących do nich lokali z biurowej na mieszkalną. Organ I instancji jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających, że skarżące pismem z dnia [...] dokonały zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części dziesięciokondygnacyjnego budynku usługowego położnego przy al. [...] w K. na funkcję mieszkaniową oraz, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie wymagała wykonania żadnych robót budowlanych. Nadto skarżące przedłożyły zaświadczenie potwierdzające, że Prezydent Miasta K. nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Fakty te są wystarczające do potwierdzenia, iż wnioski skarżących o wydanie zaświadczeń dotyczą lokali o funkcji mieszkalnej. Zauważyć też należy, że zgłoszenie, o którym mowa powyżej zawsze musi się odnosić do planowanej zmiany sposobu użytkowania. W przeciwnym razie dotyczyłoby bowiem zgłoszenia popełnianej samowoli budowalnej, a nie planowanej zmiany sposobu użytkowania. Wysnuwanie zatem przez organy tylko na takiej podstawie wniosku, że mogło nie dojść do planowanej zmiany sposobu użytkowania lokali całkowicie pozbawione jest uzasadnienia, zwłaszcza, że w aktach znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w której z urzędu orzeczono o zmianie głównej funkcji budynku o numerze [...] z biurowej na mieszkalną. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dotyczy ona budynku przy ul. [...] w K. - działka nr [...], obręb [...], tj. budynku, w którym znajdują się sporne lokale. Odnośnie drugiej wątpliwości organów, czy lokale te wydzielone są trwałymi ścianami, to zauważyć należy, że w uzasadnieniach postanowień obu instancji brak jest oceny z jakich przyczyn organy uznały, że oznaczone na rzucie kondygnacji budynku przegrody nie stanowią "wydzielenia trwałymi ścianami", jak wymaga tego ww. przepis. Żaden z organów nie wskazał jakiegokolwiek dowodu podważającego oświadczenie złożone na rzucie kondygnacji budynku przez posiadającą uprawnienia budowalne osobę, że poszczególne lokale wydzielone są trwałymi ścianami w obrębie budynku. Takie działanie organów uznać należy za naruszenie dyspozycji art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. a zarzuty skargi w tej części za uzasadnione co jest podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.