II SA/Sz 315/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi A. i M. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i M. T. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wybudowania przez A. i M. T., bez wymaganego prawem zgłoszenia, altany letniskowej o powierzchni zabudowy [...], na terenie działki nr [...] w m. [...], postanowieniem z dnia[...], w oparciu o przepis art. 49 b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 5.000 zł w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. i M. T. wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia zarzucając mu naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 b ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez stwierdzenie, że budowa altany o pow. 18,92 m² wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej ze względu na brak jej uprzedniego zgłoszenia, podczas gdy skarżący zgłoszenia zamiaru przystąpienia do jej budowy dokonali już 30 czerwca 2004 r. Dalej skarżący wskazali, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę wzniesienie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika, że budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 – 3, pkt 5 – 19 i pkt 21 wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Z powyższego wynika zatem, że takiego zgłoszenia wymaga wzniesienie altany o powierzchni zabudowy do 25 m², a zatem również altany o powierzchni 18,92 m². Zgłoszenia takiego skarżący dokonali w dniu 30 czerwca 2004 r. podając w nim zamiar wzniesienia altany o powierzchni 9,99 m² z uwagi na obowiązujący w tym czasie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który zezwalał na wzniesienie bez pozwolenia na budowę wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m². Mimo wszczętej przez skarżących procedury zgłoszenia zamiaru budowy, nie wszczęto w tym zakresie stosownego postępowania. Z uwagi na zmianę przepisów ww. ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. zmieniającej ww. ustawę z dniem 26 września 2005 r. skarżący zdecydowali się na powiększenie altany do 18,92 m², na co zezwala art. 29 ust. 1 pkt 2 aktualnie obowiązującej ustawy licząc na wszczęcie postępowania zainicjowanego przez Nich zgłoszeniem ww. obiektu z dnia 30 czerwca 2004 r. Zgodnie z art. 30 ust. 5 cyt. ustawy do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Skarżący po upływie 30 dni od zgłoszenia zamiaru budowy altany z dnia 30 czerwca 2004 r. przystąpili do jej budowy, rozszerzając jedynie, stosownie do zmiany przepisów jej powierzchnię do 18,92 m² zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia 1 lutego 2008 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 49 b ust. 4 i 5 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i 21 uznać należy, że budowa spornej altany wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast na podstawie art. 49 b ust. 1 ww. ustawy właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W przypadku niespełnienia ww. obowiązku stosuje się przepis ust. 1. Zgodnie z art. 4 ww. artykułu, jeżeli zachodzą okoliczności o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie, na podstawie poczynionych ustaleń jednoznacznie wynika, że altana o powierzchni zabudowy 18,92 m² wybudowana została, bez dokonania wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżący M. T. do protokołu oględzin oświadczył, że ww. altana wybudowana została w 2003 r. i około 2003 r. dokonał zgłoszenia jej budowy w Starostwie Powiatowym w D. P. Natomiast z przedłożonego do akt sprawy zgłoszenia z datą 30 czerwca 2004 r., które wpłynęło do organu 1 lipca 2004 r., wynika, że skarżący poinformowali Starostwo Powiatowe o zamiarze przystąpienia do budowy altany drewnianej o powierzchni 9,99 m². W ocenie organu powyższe jednoznacznie wskazuje, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania altana o powierzchni 18,92 m², nie jest tożsama z obiektem budowlanym objętym zgłoszeniem z dnia 30 czerwca 2004 r., co oznacza, że zgodnie z obowiązującymi przepisami inwestorzy winni byli dokonać zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy altany letniskowej o powierzchni 18,92 m². Podsumowując organ stwierdził, że skarżący wybudowali altanę o powierzchni 18,92 m² bez wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia zamiaru jej budowy właściwemu organowi. Dokonali Oni wprawdzie zgłoszenia zamiaru budowy 30 czerwca 2004 r., jednakże altanę wybudowali w 2003 r., a przede wszystkim zgłoszenie dotyczyło innego obiektu, bowiem obejmowało ono altanę o powierzchni 9,99 m². W ocenie organu uzasadnienia nie znajduje również zarzut rozbudowy altany o powierzchni 9,99 m², ponieważ przedmiotowa altana wybudowana została w 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili kwestionowanemu postanowieniu naruszenie: - art. 40 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe doręczenie zaskarżonego postanowienia stronie, tj. nie doręczenie pełnomocnikowi skarżących mimo prawidłowego ustanowienia pełnomocnika, - art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 49 b ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez stwierdzenie, że budowa altany o powierzchni 18,92 m² wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej ze względu na brak zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy, - błąd w ustaleniach faktycznych, przez stwierdzenie, że istniejące w aktach sprawy zgłoszenie datowane na 30 czerwca 2004 r. dotyczy obiektu budowlanego nie będącego przedmiotem postępowania. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 40 § 2 K.p.a., skarżący podali, że zgodnie z jego treścią jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszym postępowaniu na etapie postępowania zażaleniowego od postanowienia organu I instancji skarżący ustanowili pełnomocnika w osobie radcy prawnego, a zatem odpis postanowienia organu II instancji winien być doręczony pełnomocnikowi, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Świadczy to o uchybieniu proceduralnym powstałym przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, skutkującym naruszeniem prawa do obrony praw strony postępowania, dającym podstawę do jego uchylenia. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym ustanowiony pełnomocnik winien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona a jego pominięcie w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Doręczenie pisma stronie, która ustanowiła pełnomocnika obok doręczenia go pełnomocnikowi, ma wymiar czynności procesowej, lecz wyłącznie informacyjnej, bowiem doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie skutek poinformowania strony o treści pisma, natomiast skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. W przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi, a zatem nie powstały skutki prawne związane z wydaniem zaskarżonego postanowienia – co stanowi przesłankę do jego uchylenia. Odnośnie dwóch pozostałych zarzutów skargi, skarżący w uzasadnieniu przytoczyli zarzuty zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie omyłkowo doręczone zostało stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi – radcy prawnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, z w a ż y ł, co następuje: Legalność rozstrzygnięcia administracyjnego wymaga jego zgodności nie tylko z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zaszły wadliwości natury procesowej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ administracyjny powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi - art. 40 § 2 K.p.a. W przypadku więc doręczenia pisma tylko stronie, doręczenie to należy uznać za bezskuteczne pod względem prawnym. W orzeczeniu z dnia 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93, ONSNCP 1994, Nr 5, poz. 112) SN wskazał, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący A. i M. T. w dniu 30 sierpnia 2007 r. udzielili pełnomocnictwa radcy prawnemu J. D. do występowania w niniejszej sprawie. Pełnomocnictwo przesłano do organu II instancji wraz z zażaleniem na postanowienie organu I instancji. Ignorując tę okoliczność organ II instancji doręczył swoje rozstrzygnięcie skarżącym, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi, powodując tym samym istotne uchybienie proceduralne. Należy zwrócić uwagę, że ani w doktrynie, ani orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości pogląd, iż doręczenie pisma tylko stronie jeżeli działała ona przez pełnomocnika, jest bezskuteczne, nie ma znaczenia procesowego. Pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania rodzi takie same skutki, co pominięcie strony. Tym samym organ, który nie doręczył ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi orzeczenia, a doręczył je wyłącznie stronie, będzie miał obowiązek ponownie doręczyć rozstrzygnięcie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, w celu wprowadzenia postanowienia do obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi w zakresie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. W szczególności chodzi tu o datę wybudowania przez skarżących altany, co do której organy prowadzą postępowanie legalizacyjne. Organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że altana wybudowana została w 2003 r., bo tak oświadczył skarżący w trakcie oględzin obiektu dokonanych w dniu 24 lipca 2006 r. Jednak w ogóle nie wziął pod uwagę, że skarżący zmienił swoje oświadczenie w tym zakresie podając, że altana wybudowana została w 2004 r. W takiej sytuacji organ mógł uznać zmianę stanowiska skarżącego za niewiarygodną tylko w sytuacji gdyby na tę okoliczność przeprowadzono dodatkowe dowody potwierdzające fakt wybudowania obiektu w 2003 r. Można też było przeprowadzać dowody na okoliczność wybudowania altany w 2004 r. Natomiast w żadnym przypadku nie można było, jak to uczynił organ odwoławczy, bez przeprowadzania dodatkowych dowodów nie uznać zmiany oświadczenia skarżącego. Organu II instancji nie korzystając z uprawnień wynikających z treści przepisu art. 136, ewentualnie art. 138 § 2 K.p.a., naruszył te przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem gdyby okazało się, że skarżący wybudowali altanę w 2004 r., to oznaczałoby, że zgłosili zamiar jej budowy. Odrębną kwestią pozostałoby wybudowanie altany z istotnymi odstępstwami od zgłoszenia zamiaru jej budowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.