II SA/Sz 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011r. sprawy ze skargi I. P. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. P. i J. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku rekreacyjnego na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w Ś. (nr ewidencyjny działki [...] obr. [...]). Podczas przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin wykonanych robót budowlanych organ ustalił, że budynek był w stanie surowym zamkniętym, a inwestorem był J. P. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nałożył na J. P. obowiązek przedłożenia ekspertyzy geodezyjnej dotyczącej poziomu posadowienia parteru budowanego obiektu oraz ekspertyzy budowlanej dotyczącej sposobu posadowienia obiektu w stosunku do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W załączeniu do pisma z dnia [...] r. I. P., matka J. P., przesłała ocenę stanu technicznego altany, mapkę geodezyjną terenu, oraz kopię uprawnień budowlanych osoby sporządzającej opinię techniczną. Postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji nałożył na J. P. obowiązek uzupełnienia złożonych dokumentów, w tym w szczególności oceny technicznej budynku wskazując, że przedłożona organowi dokumentacja nie zawiera jednoznacznej kwalifikacji obiektu, nie określa poziomu posadowienia parteru obiektu w stosunku do poziomu morza oraz brakuje szkicu z pomiarów obiektu. W załączeniu do pisma z dnia [...] r. I. P. przedłożyła uzupełnioną ocenę techniczną dotyczącą przedmiotowego budynku, jednocześnie wnosząc o przesunięcie terminu do przedłożenia pomiarów geodezyjnych. Wezwaniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wezwał I. P. do przedłożenia pisemnego upoważnienia do reprezentowania syna J. P. W piśmie z dnia [...] r. I. P. oświadczyła, że zmienia treść wniosku z dnia [...] r. w ten sposób, że we własnym imieniu wnosi o przedłużenie terminu do wykonania pomiarów geodezyjnych, ponieważ przysługuje jej prawo do użytkowania ogrodu działkowego wspólnie z synem. W dniu [...] r. I. P. złożyła, sporządzony przez geodetę, pomiar powierzchni zabudowy oraz poziomu posadowienia posadzki budynku. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ust. 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez J. P. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej określającej zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa budowa narusza przepisy uchwały Rady Miasta Świnoujście nr XXII/180/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej jednostki obszarowej, ze względu na zbyt niski poziom posadowienia parteru, naruszenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy oraz naruszenie wymogu zachowania parterowej zabudowy. Organ I instancji wskazał, że obszar na którym znajduje się budynek służący rekreacji indywidualnej (działka nr [...] ROD [...]) jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi, a warunki zabudowy i zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi określone planem miejscowym (§ 12 opisu do planu) nakazują zachowanie minimalnego poziomu posadowienia parterów budynków 1,80 m n.p.m. W rozdziale 15 opisu do planu zawarto ustalenia dotyczące terenów ogrodów działkowych wskazując, że dopuszcza się lokalizację altan i małych parterowych domów letniskowych o powierzchni nie przekraczającej 25 m2 nie służących stałemu zamieszkaniu, o nieprzekraczalnej wysokości zabudowy 6,5 m n.p.t. Budowa dwukondygnacyjnego budynku, którego poziom parteru posadowiony jest na wysokości 0,22 m n.p.m., narusza przepisy planu miejscowego. Zażalenie na to postanowienie złożyła I. P. Zażalenie nie zawierało podpisu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał J. P. rozbiórkę samowolnie budowanego budynku służącego rekreacji indywidualnej z tego względu, że budowa narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego, a inwestor nie wykonał zobowiązania do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, ani ekspertyzy technicznej określającej zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. W odwołaniu od tej decyzji I. P. wskazała, że decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, a także nie ustalenie właściwego kręgu stron postępowania. Ponadto, w ocenie odwołującej się, decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. po upływie dwóch miesięcy po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zarzut naruszenia przepisów planu miejscowego nie jest także uzasadniony gdyż zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych oraz statutem ROD użytkownik działki może na terenie przyznanej mu działki posadowić murowaną altanę. Odwołująca się podniosła, że postanowienie z dnia [...] r. nakładające na syna obowiązek przedłożenia ekspertyzy geodezyjnej, zostało doręczone wyłączenie J. P. podczas gdy odwołująca się użytkuje działkę wspólnie z synem i oboje są inwestorami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści protokołów oględzin z dnia [...] r. i [...] r. wynika, że inwestorem przedmiotowej budowy był J. P. Organ podniósł, że adresatem decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, obowiązany na własny koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji. W ocenie organu, skarżącej nie można przypisać statusu inwestora. Za niewystarczający do przyjęcia takiej kwalifikacji organ uznał podnoszony przez skarżącą fakt wspólnego użytkowania przedmiotowej działki. W ocenie organu, również na zasadach ogólnych I. P. nie posiadała przymiotu strony, bowiem wynik postępowania nie dotyczył jej interesu prawnego ani obowiązku. W tym zakresie organ wskazał na regulację ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych wywodząc, że użytkownik działki nie nabywa prawa użytkowania działki w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, jeżeli nie zostało ono ustanowione na jego rzecz w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Organ nie podzielił również argumentacji skarżącej co do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazując, że decyzja została wydana w terminie, a stronie umożliwiono zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Organ nie podzielił również zarzutów skarżącej dotyczących błędnej interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że to nie strona, a właśnie organ władny jest dokonać oceny w tym zakresie. W związku z powyższym, odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, a decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Od powyższej decyzji I. P., działając w imieniu własnym i syna, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W skardze podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzji z pominięciem skarżącej mimo tego, że skarżąca wraz z synem jest inwestorem przedmiotowej budowy. Skarżąca podniosła, że to ona organizowała i kierowała procesem budowy, bowiem jej syn J. P. przebywał za granicą. Ponosiła także koszty związane z bieżącym finansowaniem inwestycji, które jedynie częściowo pochodziły ze środków przekazywanych przez syna. Wskazała, że organ II instancji pominął fakt pozbawienia strony prawa do zapoznania się z dokumentacją postępowania, ponieważ pismo informujące o takiej możliwości zostało odebrane przez J. P. dnia [...] r. Termin do zapoznania się z materiałami postępowania upływał [...] r. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał decyzję o nakazie rozbiórki budynku już [...] r., czym uniemożliwił stronom odniesienie się do treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. dotyczącym możliwości przypisania skarżącej przymiotu strony na zasadach ogólnych. W tym zakresie powołała przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, z których wywiodła, że obiekty znajdujące się na działce wykonane lub nabyte ze środków użytkownika działki stanowią jego własność, tym samym przedmiot rozstrzygnięcia dotyczył interesów prawnych skarżącej i winna ona uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w jego ocenie zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem merytorycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podnoszone są trafne. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku rekreacyjnego na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] doręczył J. P., Polskiemu Związkowi Działkowców i Zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w Ś. O wszczęciu postępowania nie zawiadomił natomiast I. P., której także przysługuje prawo do użytkowania działki ogrodniczej nr [...]. Postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. i [...] r. nakładające na J. P. określone obowiązki otrzymał J. P. i I. P. (w jednym egzemplarzu). W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia[...]r. do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu syna, I. P. oświadczyła, że działa we własnym imieniu jako współużytkownik działki ogrodniczej. Postanowienie z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych skierowane do J. P. zostało ponownie doręczone I. i J. P. (w jednym egzemplarzu). Zażalenie od tego postanowienia (zawierające brak formalny) wniosła tylko I. P., a organ odwoławczy stwierdził wniesienie zażalenia po upływie terminu wskazując jednocześnie, że osoba która wniosła zażalenie nie ma legitymacji procesowej do występowania w sprawie gdyż nie przedłożyła pełnomocnictwa do działania w imieniu syna J. P. Decyzja organu I instancji nakazująca J. P. rozbiórkę samowolnie budowanego budynku rekreacyjnego na działce nr [...] została doręczona wyłącznie J. P. jako inwestorowi. Mimo tego, że w odwołaniu od tej decyzji I. P. wskazywała, iż prawo użytkowania działki ogrodniczej jak i własność budowanej altany przysługuje jej wspólnie z synem, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji jako wydaną zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że I. P. zeznała do protokołów z dnia [...]r. i [...] r., że inwestorem wykonanych robót budowlanych jest jej syn J. P. Wskazał też, że wspólne użytkowanie działki z synem nie czyni jej stroną toczącego się postępowania, ponieważ nie przysługuje jej prawo użytkowania działki w rozumieniu Kodeksu cywilnego (ograniczone prawo rzeczowe), a tylko prawo używania tej działki. W ocenie organu odwoławczego tylko osoba której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do działki ogrodniczej (użytkowanie) jest właścicielem nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych z własnych środków finansowych użytkownika działki. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) Polski Związek Działkowców ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki).Jednakże, na wniosek członka, Polski Związek Działkowców ustanawia na jego rzecz prawo użytkowania działki w rozumieniu Kodeksu cywilnego w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców (art. 14 ust. 2 tej ustawy). Zasadą wynikającą z art. 10 powołanej ustawy jest to, że grunty należące do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazywane są nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty takie mogą być także oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste. Zatem możliwość ustanowienia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania działki ogrodniczej na rzecz członka w rozumieniu Kodeksu cywilnego, uwarunkowana jest tym czy Polskiemu Związkowi Działkowców przysługiwało prawo użytkowania wieczystego gruntu. Stosownie do art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Przepis ten nie różnicuje sytuacji prawnej użytkownika działki ustanowionego w drodze uchwały Polskiego Związku Działkowców z użytkownikiem działki któremu przysługuje użytkowanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W obu przypadkach nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce stanowią własność tych osób, o ile zostały wykonane lub nabyte z ich środków finansowych. Skarżąca dołączyła do odwołania "decyzję" Polskiego Związku Działkowców z dnia [...] r. o przyjęciu jej i syna w poczet członków i przydzieleniu w użytkowanie działki nr [...]. Trafny jest zatem zarzut skargi, podniesiony uprzednio w odwołaniu od decyzji i przed organem I instancji, że skarżącej jako użytkownikowi działki ogrodniczej przysługuje prawo strony w postępowaniu dotyczącym budynku rekreacyjnego na tej działce. Skoro bowiem postępowanie dotyczy obiektu, którego jest współwłaścicielem, to dotyczy jej interesu prawnego. Wyjaśnienia wymaga kwestia czy skarżącej przysługiwało prawo strony wyłącznie jako użytkownikowi działki czy również jako inwestorowi. W drugim przypadku skarżąca powinna być także adresatem obowiązków nakładanych na inwestora. Przez udział strony w postępowaniu należy rozumieć możliwość udziału w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego, ale także możliwość podejmowania czynności procesowych w celu obrony swoich interesów prawnych. Skarżąca, mimo tego że była obecna przy oględzinach działki i odbierała część pism procesowych adresowanych do jej syna jako dorosły domownik, nie brała udziału w postępowaniu jako strona. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, że decyzja organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki została wydana po upływie terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W myśl art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej zwaną ustawą, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od doręczenia, chyba że zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy. Bezczynność organu przejawiająca się w niewydaniu w tym terminie wymienionych decyzji powoduje, że postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych traci ważność z mocy prawa. Jednakże wydanie jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy przed upływem 2 miesięcy oznacza, że decyzja taka podjęta została w okresie ważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Chodzi tutaj o decyzję wydaną przez właściwy organ w I instancji jako, że przepis art. 51 ust. 1 ustawy w zdaniu wstępnym nie łączy dopuszczalności takiej decyzji od posiadania przymiotu ostateczności. Przy czym ważność decyzji podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od doręczenia jej stronie przed upływem 2 miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Takiego warunku nie zawierają przepisy ustawy Prawo budowlane w szczególności art. 51 ust. 1 ustawy. Przepis ten wymaga aby w zakreślonym terminie organ podjął decyzję. Stosownie do art. 50 ust. 4 ustawy okres ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wynosi 2 miesiące od dnia doręczenia stronie. Natomiast termin w którym możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce wynosi 2 miesiące od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 51 ust. 1). Termin ten jest z reguły krótszy. W rozpoznawanej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] r. zostało doręczone jednej ze stron w dniu [...] r. Ostatnim dniem ważności tego postanowienia był zatem dzień [...] r., zatem decyzja I instancji nakazująca rozbiórkę została wydana w terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd nie podziela również zarzutu skargi o błędnej interpretacji przez organy nadzoru budowlanego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. W szczególności nie można przyjąć, że treść § 141 ust. 8 planu, jako ustalenie szczegółowe nie wskazujące na jakiej wysokości ma być podłoga altany, wyklucza stosowanie w stalunku do budowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych altan, ustalenia zawartego w § 12 pkt 4 tego planu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto o przepis art. 200, a w przedmiocie wykonalności decyzji o art. 152 P.p.s.a.