II SA/Sz 315/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej P. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Z. W. I. N. B. w S. decyzją wydaną w dniu [...] r. [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b.") po rozpatrzeniu odwołania P. L. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") od decyzji P. I. N. B. w G. z dnia [...] r., nr [...] nakazującej Skarżącej dokonanie rozbiórki instalacji wybudowanej na ścianie zewnętrznej budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] w G., na terenie działki nr [...], stanowiącego współwłasność K. S., M. S. i Skarżącej, bez pozwolenia właściwego organu i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowy, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Organ podał, że z uwagi na złożone w PINB w G. przez współwłaścicieli budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego przy ul. [...] w G. zawiadomienie o wykonywaniu samowolnych robót budowlanych związanych z demontażem istniejącej sprawnej kanalizacji lokalu mieszkalnego nr [...] i wykonaniem instalacji kanalizacyjnej po zewnętrznej ścianie budynku oraz montażem gazowego kotła c.o. oraz wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej w tym lokalu, w dniu [...] r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego budynku. W oparciu o powyższe ustalono, że w budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność K. S., M. S. i P. L., poprzednia właścicielka lokalu nr [...] – P. K.-B. wykonała roboty budowlane związane z przebudową wewnętrznych instalacji, tj. wewnętrznej instalacji sanitarnej odprowadzającej ścieki socjalno-bytowe w ten sposób, że wyprowadzono rurę sanitarną (nie ocieploną) na zewnątrz budynku, prowadząc ją po jego elewacji, na poddaszu budynku zamontowano zbiornik wody wraz z rurami zasilającymi oraz przebudowano instalację gazową z montażem kotła w przedpokoju lokalu nr [...]. 2. Decyzją z dnia [...] r. P. I. N. B. w G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem dwufunkcyjnego kotła gazowego o mocy 21 kW z uwagi na brak zgody współwłaścicieli. Nadto, z uwagi na wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ powiatowy zobowiązał P. L. do przedłożenia w terminie do [...] r. oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. 3. Rozpoznając zażalenie Skarżącej, Z. W. I. N. B. w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchylił postanowienie Organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że wykonanie robót związanych z przebudową instalacji kanalizacyjnej wewnątrz lokalu i zamontowaniem zbiornika wody wraz z rurami zasilającymi na poddaszu budynku, nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia i tym samym nie stanowi przedmiotu prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Odnośnie robót budowlanych związanych z wykonaniem fragmentu zewnętrznej instalacji kanalizacyjnej na elewacji budynku, stanowiącej jego część wspólną, zdaniem Organu, wobec braku zgody współwłaścicieli na ich wykonanie, nie mogą one zostać zalegalizowane, co powoduje, że nałożenie na aktualną właścicielkę lokalu nr [...] obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót jest nieuzasadnione. 4. Kierując się powyższymi wskazaniami P. I. N. B. w G. decyzją wydaną w dniu [...] r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał Skarżącej dokonanie rozbiórki wybudowanej instalacji sanitarnej na ścianie zewnętrznej budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] w G., na terenie działki nr [...] stanowiącego współwłasność K. S., M. S. i P. L., bez pozwolenia właściwego organu i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowy. Sprawa legalizacji instalacji gazowej z kotłem c.o. wyłączona została do odrębnego postępowania. W motywach rozstrzygnięcia, przywołując treść art. 28 P.b., Organ wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu fragmentu instalacji kanalizacyjnej, poprowadzonej na elewacji budynku, wymagały uzyskania decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, że Skarżąca jej nie uzyskała, wszczęte zostało w niniejszej sprawie postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, z uwagi na jej nieprawidłowość oraz negatywne konsekwencje, które spowoduje rozbiórka wybudowanej instalacji sanitarnej. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowy lokal zakupiła w takim stanie, w jakim jest aktualnie i nie ma wiedzy, kiedy i jaka część instalacji była remontowana, czy też modernizowana. Nie zlecała R. K. żadnych prac w związku z czym nie może być związana jego opiniami. W ocenie Skarżącej, mając na uwadze fakt, że rzeczony stan rzeczy zastała, a sporna instalacja położona jest na częściach wspólnych budynku za które odpowiada wspólnota mieszkaniowa, to wspólnota powinna być adresatem przedmiotowej decyzji. Nadto, zdaniem Skarżącej, kwestionowana decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ nie uwzględnia faktu, że pozostała część instalacji sanitarnej, którą odprowadzane są ścieki z nieruchomości K. S. wybudowana jest w analogiczny sposób bez zgody członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Tym samym skoro w ocenie Organu budowlanego sporna instalacja jest wadliwa pod względem prawnym, bądź technicznym to winien nakazać jej rozbiórkę w całości, a nie tylko w części. 6. Rozpatrując wniesione odwołanie Z. W. I. N. B. w S. wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na elewacji budynku, która stanowi jego część wspólną, skutkiem czego do ich legalizacji niezbędne jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą współwłaścicieli bądź orzeczeniem sądu powszechnego zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na ich wykonanie. Skarżąca, która zgodnie z treścią Księgi Wieczystej nr [...] nabyła lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...] i jest następcą prawnym inwestora, żadnym z wymienionych dokumentów nie dysponuje, a pozostali współwłaściciele nieruchomości K. S. i M. S. w piśmie z dnia [...] r. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na rzeczoną rurę kanalizacyjną. Odnosząc się do argumentów dotyczących pozostałych części instalacji sanitarnej w budynku Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie stanowią one przedmiotu postępowania legalizacyjnego, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ustawy Prawo budowlane na wykonanie robót budowlanych związanych z budową instalacji kanalizacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. 7. Decyzję Z. W. I. N. B. P. L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że Organ odwoławczy nie ustosunkował się do nich. 8. W odpowiedzi na skargę Organ nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. 9. W piśmie procesowym z dnia [...] r. K. S. i M. S. oświadczyli, że w budynku w którym położone są mieszkania ich i Skarżącej wspólnota mieszkaniowa nigdy się nie ukonstytuowała w związku z czym błędne jest twierdzenie Skarżącej, że to Wspólnota winna być adresatem decyzji. Nadto żaden z nich nie dokonywał zmian w instalacji, a ta, którą użytkują stanowiła część wspólną budynku, w którym wyodrębniono dwa lokale mieszkalne i sprzedano w dniu [...] r. na rzecz K. S. oraz osób zajmujących lokal nr [...]. W lokalu tym była instalacja odpowiadająca instalacji w lokalu zajmowanym przez nich, jednak została ona zdemontowana i wyprowadzona na zewnątrz. O powyższych czynnościach nie zostali poinformowani i nie wyrazili na nie zgody. Ustosunkowując się do powyższego P. L., stwierdziła, że zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali do powstania wspólnoty mieszkaniowej nie jest wymagany żaden specjalny tryb, wystarczy sam fakt istnienia w nieruchomości co najmniej dwóch wydzielonych lokali. Z uwagi na powyższe w nieruchomości położonej przy ul. [...] istnieje wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą: Skarżąca oraz K. S. i M. S.. Konsekwencją powyższego jest odpowiedzialność Wspólnoty za ewentualne samowole budowlane poczynione na częściach wspólnych nieruchomości. Dodatkowo zdaniem Skarżącej, skoro uczestnicy postępowania twierdzą, że sporna instalacja wykonana została przez R. K., zanim ona została właścicielką mieszkania, to brak jest podstaw do obciążania jej kosztami rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 10. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018 r. poz. 1302; zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez Skarżącą. 11. W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Z. W. I. N. B. w S. z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję P. I. N. B. w G. z dnia [...] r. nakazującą P. L. rozbiórkę instalacji sanitarnej wybudowanej na zewnętrznej ścianie budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego w G. przy ul. [...], bez pozwolenia właściwego organu i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 12. Prawidłowo Organy ustaliły, że w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...], stanowiącym współwłasność K. S., M. S. i P. L. wykonane zostały przez poprzednią właścicielkę lokalu nr [...], wymagające uzyskania decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane polegające na wykonaniu fragmentu instalacji kanalizacji sanitarnej poprowadzonej na zewnętrznej ścianie budynku, stanowiącej część wspólną budynku. Skutkiem powyższego do legalizacji tych robót niezbędne jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą współwłaścicieli bądź orzeczeniem sądu powszechnego zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na ich wykonanie. Z uwagi na to, że aktualna właścicielka lokalu żadnym z tych dokumentów nie dysponuje Organy orzekły nakaz rozbiórki wykonanej zewnętrznej części instalacji. 13. Zaznaczyć należy, że stosując art. 51 P.b., organ nadzoru zobowiązany jest do stosowania łagodniejszych środków mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa, mieć bowiem trzeba na uwadze, że nakaz rozbiórki jest środkiem najostrzejszym. Nakaz rozbiórki wykonanych robót może być orzeczony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie organ administracji w takiej sytuacji ustalić powinien m.in. czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem (warunkami technicznymi, sztuką budowlaną, przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym). Nadto prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i 51 P.b. organy nadzoru budowlanego mają za zadanie ocenić, czy dany obiekt w ogóle można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, zaś gdy okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem, organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych, iż celem postępowania toczącego się na podstawie art. 50 i 51 P.b. jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności prawa budowlanego szeroko rozumianego. Przy czym pojęcia "do stanu zgodnego z prawem" nie można ograniczyć do przepisów techniczno-budowlanych (por. wyroki w sprawach o sygn. akt II OSK 2689/15 z 22 czerwca 2017 r., II SA/Op 149/17 z 25 lipca 2017 r.). W tej sprawie mamy do czynienia z nakazem rozbiórki części instalacji sanitarnej wykonanej na zewnętrznej ścianie budynku stanowiącej jego część wspólną. Podstawę wydania nakazu stanowił brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na inwestycję bądź orzeczenia sądu powszechnego zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na ich wykonanie. 14. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie jednak jest przedwczesne. Lektura akt administracyjnych sprawy dowodzi, że w przypadku postępowania prowadzonego w przedmiocie robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej, powiatowy Organ budowlany informował Skarżącą, że wykonywanie robót budowlanych wykraczających poza zakres lokalu mieszkalnego wymaga uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku. W przypadku niemożności uzyskania takiej zgody od pozostałych współwłaścicieli istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem do Sądu R. w G. o wyrażenie takiej zgody przez Sąd. W badanej sprawie zarówno Organ I jak i II instancji powyższego nie uczyniły. Tymczasem złożenie przez Skarżącą do sądu powszechnego wniosku w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego może stanowić zagadnienie wstępne, o jakim mowa jest w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Według art. 199 K.c, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Uznać należy, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok z dnia 11 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Bd 946/16; ten i pozostałe przytaczane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta ma istotne znaczenie, albowiem w sytuacji wydania przez sąd powszechny zgody zastępczej, brak będzie przesłanek ku temu aby wydawać nakaz rozbiórki instalacji sanitarnej na zewnętrznej ścianie budynku. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 513/17, że obowiązkiem organu jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji, gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), dopiero, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, można orzec nakaz rozbiórki, który jest rozwiązaniem ostatecznym. Wobec tego, organy w toku prowadzonego postępowania, winny poinformować Skarżącą o prawie skorzystania z takiej możliwości, tym bardziej, że kwestia ta ma istotne znaczenie, bowiem jeżeli Skarżąca skorzysta z tej możliwości, to powstanie zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie prowadzonego przez organy budowlane postępowania. 15. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że nie ma racji Skarżąca, wywodząc, że lokal zakupiła w takim stanie, nie ma wiedzy, kiedy i jaka część instalacji była remontowana, a skoro sporna część instalacji położona jest częściach wspólnych budynku za które odpowiada wspólnota mieszkaniowa, to właśnie ona powinna być adresatem decyzji nakazującej jej rozbiórkę. W myśl art. 52 P.b., czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 51, jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, gdyż to on, jako adresat decyzji o pozwoleniu na budowę, jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18). Jedynie w sytuacji, gdy inwestor utraci tytuł prawny do nieruchomości, której postępowanie dotyczy, obowiązki z art. 51 Prawa budowlanego organ winien nałożyć na aktualnego właściciela tej nieruchomości. Nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 51 w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyniłoby bowiem taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (zob. m. in. wyrok NSA z dnia oraz 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 577/11). Wspólnoty mieszkaniowe, jak podała Skarżąca, powstają z mocy prawa i zgoda poszczególnych właścicieli mieszkań na jej utworzenie nie jest wymagana. Jednakże istnienie wspólnoty mieszkaniowej wcale nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mogą nakładać decyzją obowiązków na poszczególnych jej członków, jeżeli sprawa dotyczy robót przez niego wykonanych. W tej sprawie zgodnie z treścią Księgi Wieczystej nr [...] P. L. nabyła lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w G. przy ul. [...] i jest następcą prawnym inwestora, który samowolnie wykonał roboty budowlane (poprzedni właściciel tego lokalu). Nabywając lokal na wolnym rynku i podpisując umowę w formie aktu notarialnego, Skarżąca przejęła lokal o określonym stanie prawnym, w konkretnym stanie technicznym, posiadający określony układ funkcjonalny i wyposażenie w instalacje. Z tego względu obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji został prawidłowo nałożony na Skarżącą. 16. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący legalności pozostałych części instalacji sanitarnej w budynku. Sąd podziela w tym względzie stanowisko Organu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 P.b. na wykonanie robót budowlanych związanych z budową instalacji kanalizacji wewnątrz budynku zarówno uzyskanie pozwolenia na budowę jak i dokonanie zgłoszenia nie jest wymagane. 17. Ponownie rozpoznając sprawę Organy uwzględnią zaprezentowaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. 18. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.